Bezpiecznik jest, ale rząd nie rozbraja bomby. Pracodawcy nadal przerażeni projektem ustawy o PIP

Jedną z fundamentalnych zmian, jaką niosą najnowsze przepisy projektu nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przygotowane przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jest rozszerzenie procedury ustalania stosunku pracy. Przypomnijmy, to nowe uprawnienie ma pozwolić inspektorowi pracy samodzielnie, w drodze decyzji administracyjnej, przekształcać umowy cywilnoprawne w umowy o pracę, jeśli uzna, że noszą znamiona stosunku pracy.

Poprzedni projekt zawierał w tym miejscu lakoniczny zapis. Najnowsza wersja go rozbudowuje i wprowadza dla inspektora alternatywę: może on wydać decyzję administracyjną albo skierować powództwo do sądu pracy. Dodatkowo wprowadzono ograniczenie czasowe. Decyzja może stwierdzać istnienie stosunku pracy za okres nie dłuższy niż trzy lata wstecz.

Najważniejszą nowością jest mechanizm chroniący przed skutkami błędnej decyzji. Chodzi o budzący największe emocje rygor natychmiastowej wykonalności decyzji inspektora pracy o przekształceniu umowy w etat. W nowej wersji zarówno Główny Inspektor Pracy (GIP) w postępowaniu odwoławczym, jak i sąd, będą mogły uchylić ten rygor, jeśli decyzja mogłaby spowodować nieodwracalne skutki dla strony. GIP zyskał też prawo do określenia warunków tymczasowego wykonania decyzji.

Projekt wprost wskazuje także na możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa za wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Na papierze wygląda to jak krok w dobrą stronę. W praktyce, zdaniem ekspertów, to wciąż za mało.

Rygor, który wciąż straszy

Pracodawcy od początku apelowali nie o możliwość zawieszenia, ale o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak podkreśla Robert Lisicki, dyrektor departamentu pracy w Konfederacji Lewiatan, to właśnie ten mechanizm jest dla firm bombą z opóźnionym zapłonem.

Decyzja inspektora, nawet błędna, staje się wykonalna z chwilą doręczenia. Oznacza to, że przedsiębiorca musi natychmiast zatrudnić daną osobę na umowę o pracę, zapłacić zaległe składki ZUS, podatki i nadgodziny.

- Pojawia się pytanie, co ma wpływać na ocenę Głównego Inspektora Pracy o możliwości spowodowania istotnych i nieodwracalnych skutków. Jeżeli GIP poweźmie wątpliwości co do zasadności decyzji, to powinien ją uchylić. Co więcej, uchylając rygor natychmiastowej wykonalności, może jednocześnie określić warunki tymczasowego wykonania decyzji, w tym w szczególności zabezpieczyć interes pracownika na czas trwania postępowania odwoławczego. Na czym ma polegać to zabezpieczenie interesów pracownika? Tożsame uprawnienie zostało przyznane sądowi – tłumaczy Robert Lisicki i zauważa, że okręgowy inspektor pracy będzie miał możliwość wyboru środka reakcji - wydanie decyzji stwierdzającej istnienie stosunku pracy, albo skierowanie powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy. Mając na uwadze, iż postępowanie oparte na decyzji jest korzystniejsze dla inspektorów trudno uznać, że z własnej woli będą sięgali po możliwość kierowania powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy.

- W praktyce ta zmiana nie ma znaczenia. Pozostawia duży stopień uznaniowości po stronie inspektora – dodaje Robert Lisicki i zwraca też uwagę na to, że okręgowy inspektor pracy może stwierdzić istnienie stosunku pracy w drodze decyzji w okresie nie dłuższym niż trzy lata, licząc wstecz od dnia wszczęcia postępowania.

- Strona przedsiębiorców jednoznacznie podkreśla, iż czynności PIP powinny mieć skutek tylko na przyszłość, ze względu na obowiązujące regulacje prawne, dopuszczające różne podstawy współpracy, jak i ogromne skutki finansowe reklasyfikacji – mówi Robert Lisicki.

O tym, że zmiany zaproponowane przez resort nie rozwiązują kluczowych problemów, jest też przekonana Wioletta Żukowska-Czaplicka, ekspert ds. społeczno-gospodarczych Federacji Przedsiębiorców Polskich, zaznaczając, że nie jest wiadomo, czy narzędzie do jego uchylania byłoby wykorzystywane z rozwagą.

- Przypominam, że w Krajowym Planie Odbudowy i kamieniu milowym w ogóle nie ma mowy o rygorze natychmiastowej wykonalności. Musi być tylko decyzja administracyjna – uzupełnia.

Podobnie mówi dr Katarzyna Kalata, radca prawny i specjalistka prawa pracy.

- Rygor wykonalności jest tu esencją problemu, a wprowadzane bezpieczniki nie usuwają jego istoty, jedynie łagodzą skutki - uważa.

Urzędnik sędzią, a odszkodowanie iluzją

Zatem zasadniczy problem, na który prawnicy wskazują od początku, pozostaje nierozwiązany.

- Ustawodawca utrzymuje rozwiązanie, zgodnie z którym inspektor pracy - organ administracji - może samodzielnie orzec o istnieniu stosunku pracy i nadać swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - podkreśla dr Katarzyna Kalata. Jej zdaniem narusza to podstawowe zasady państwa prawa.

- Urzędnik nie może być jednocześnie kontrolującym, orzekającym i egzekwującym. Każda błędna decyzja wywoła skutki faktyczne i finansowe, których nie da się już odwrócić - dodaje.

A co z możliwością dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa? Eksperci nie pozostawiają na niej suchej nitki. Dr Kalata zauważa, że choć roszczenie można zgłosić, to systemowa odpowiedzialność urzędników pozostaje instytucją w dużej mierze martwą.

Joanna Torbé-Jacko, adwokatka i ekspertka BCC ds. prawa pracy, nazywa ten przepis iluzorycznym.

- W praktyce przepisy są tak skonstruowane, że otrzymanie odszkodowania będzie nierealne - twierdzi.

Zdaniem ekspertów, wydaje się wręcz, że autorzy projektu obawiają się doprecyzowania tej kwestii.

- Można przecież jasno wskazać, iż przedsiębiorca ma prawo dochodzić w szczególności nadpłaconych zobowiązań publicznoprawnych czy dodatkowych należności wynikających z prawa pracy, a będących konsekwencją reklasyfikacji umowy. Dodatkowo należy wspomnieć o utraconych przez strony korzyściach – zauważa Robert Lisicki.

Przepis posługuje się też pojęciem „decyzji niezgodnej z prawem”. Pojawia się więc pytanie, czy w tym przypadku chodzi o taką, której nieprawidłowość jest rażąca, ma charakter oczywisty. Zatem czy nie każdy przypadek uchylenia decyzji byłby podstawą dochodzenia roszczeń.

- Odszkodowanie powinno być przyznawane w przypadku uchylenia przez sąd każdej decyzji – uważa Robert Lisicki.

Prawny absurd i fikcja zatrudnienia w projekcie ustawy o PIP

Kolejnym punktem zapalnym, którego resort nie dotknął, jest przepis o skutkach uchylenia decyzji. Projekt utrzymuje niekorzystne dla pracodawców rozwiązanie: nawet jeśli decyzja inspektora zostanie finalnie uchylona przez sąd, to i tak uznaje się, że stosunek pracy trwał przez cały czas jej obowiązywania (od doręczenia decyzji inspektora do jej uchylenia).

- Jest to absurd. W nowej wersji nie ma nic o potrzebie uwzględniania woli stron - podkreśla Wioletta Żukowska-Czaplicka.

Joanna Torbé-Jacko idzie jeszcze dalej.

- Utrzymano fatalny przepis, który stanowi, że nawet jeżeli decyzja będzie niesłuszna, to do czasu jej prawomocnego uchylenia stosunek pracy trwał. Przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, narusza elementarne zasady, jak prawo do sądu, i wprowadza zamęt w stosunkach zatrudnienia - tłumaczy.

W praktyce oznacza to, że przedsiębiorca, który wygra w sądzie i udowodni, że inspektor nie miał racji, i tak będzie stratny. Pieniądze (wynagrodzenie, składki) zapłacone w trakcie trwania błędnej decyzji nie podlegają zwrotowi.

7 dni na obronę to fikcja

Jakby tego było mało, projekt utrzymuje przepis, który zdaniem prawników wprost ogranicza konstytucyjne prawo do sądu. Chodzi o termin na odwołanie się od decyzji inspektora.

- 7 dni na odwołanie od decyzji inspektora pracy to rozwiązanie nieakceptowalne - grzmi dr Katarzyna Kalata. Wskazuje, że to termin skrajnie krótki i oderwany od standardów proceduralnych. Od decyzji ZUS strona ma miesiąc na odwołanie, a od wyroku sądu pracy - 14 dni na apelację.

Ekspertka podkreśla, że w tak krótkim czasie niemożliwe jest przygotowanie merytorycznego środka zaskarżenia, zwłaszcza że decyzja inspektora może dotyczyć skomplikowanych ustaleń faktycznych i prawnych obejmujących okres trzech lat.

Wyścig z KPO w tle

Zdaniem Joanny Torbé-Jacko, wprowadzone zmiany są fasadowe i nie rozwiązują realnych problemów.

- Projekt uderza w przedsiębiorców, ale warto mieć świadomość, że również w obywateli, którzy także zapłacą za proponowane zmiany i po prostu będą zarabiać mniej - zaznacza.

Eksperci wskazują też na nierealny termin wejścia w życie nowelizacji. Jak zauważa Grażyna Spytek-Bandurska, ekspertka ds. stosunków pracy, dialogu społecznego i rynku pracy w Federacji Przedsiębiorców Polskich, w projekcie pozostał wskazany 1 stycznia 2026. Zostało półtora miesiąca, a projekt nie został jeszcze nawet przyjęty przez Radę Ministrów.

W tle pozostaje pytanie o presję związaną ze środkami z KPO, do których odblokowania potrzebne jest uchwalenie tych przepisów.

- Czy rządzący zaryzykują uchwalenie tak kontrowersyjnych przepisów, budzących wątpliwości prawne i konstytucyjne, aby tylko sięgnąć po pieniądze z KPO? Oby nie - podsumowuje Wioletta Żukowska-Czaplicka.

Etap legislacyjny: Projekt skierowany na Stały Komitet Rady Ministrów

Co jeszcze zmienił resort w projekcie nowelizacji ustawy o PIP:

1. W art. 26 dodano ust. 8, który nakłada obowiązek prowadzenia kontroli zdalnej przy użyciu systemów zapewniających bezpieczeństwo, poufność i integralność danych (szyfrowanie), zgodnie z przepisami o informatyzacji.

2. Pojawił się też nowy art. 23 a, który pozwala inspektorowi zwrócić się do okręgowego inspektoratu pracy właściwego terytorialnie o przesłuchanie osoby przebywającej na terenie innego inspektoratu. Konsekwencją tego jest dodanie też punktu o dokumentowaniu tych informacji w protokole (art. 31 ust. 2 pkt 7a).

3. Został usunięty art. 16, który zmieniał brzmienie tego przepisu dotyczącego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów o współdziałaniu organów.

4. W art. 34 ust. 4 wprowadzono 14-dniowy termin na wykonanie polecenia w sprawach ustalenia stosunku pracy.

5. Rozszerza kompetencje sądu w zakresie wstrzymywania skutków decyzji inspektora. W art. 477[7b] par. 2 dodaje wymóg zawarcia w odwołaniu roszczenia odszkodowawczego, jeżeli odwołujący poniósł szkodę oraz dodaje par. 6, 7 i 8. Sąd może na wniosek lub z urzędu uchylić rygor natychmiastowej wykonalności decyzji inspektora oraz orzekać o odszkodowaniu w tym samym postępowaniu. Pierwszy projekt nie dawał sądowi wprost takich narzędzi.

6. Przewiduje karę grzywny za naruszenie zakazu niekorzystnego traktowania pracownika (retorsji) w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu stosunku pracy. Pierwszy projekt ograniczał się tylko do podniesienia stawek grzywien.