Dlaczego Polska nie doświadcza „epidemii bezdomności” jak Zachód?

Epidemia bezdomności na Zachodzie: dane USA, UK, Francja, Niemcy

W czasach AI, smartfonów i aut elektrycznych, w epoce, która chełpi się, że jest w stanie wyeliminować biedę, zjawisko bezdomności jest prawdziwą zagadką. Owszem, nietrudno się domyślić, co jest jego przyczyną w krajach takich jak Syria czy Sudan, które w globalnych statystykach bezdomności przodują, bo jest nią, rzecz jasna, wojna. Ale dlaczego istnieje ono w zamożnych państwach Zachodu? Osoby doświadczające bezdomności spotkasz w Waszyngtonie, nieopodal Kongresu, gdzie zaczepią cię, prosząc o wsparcie, i w ogródkach brukselskich restauracji, gdzie późnym wieczorem układają się obok siebie w śpiworach, by spędzić kolejną noc.

Jak wyglądają statystyki? W USA liczba osób w kryzysie bezdomności przestała spadać w 2016 r. i z poziomu 550 tys. wzrosła do ponad 770 tys. w 2024 r. W Wielkiej Brytanii koniec trendu spadkowego przypada na 2011 r. Od tamtej pory z ok. 145 tys. liczba osób bez dachu nad głową wzrosła do ok. 348 tys. We Francji w ciągu ostatniej dekady wzrosła do ok. 330 tys. osób z ok. 145 tys. W Niemczech natomiast, zgodnie z opublikowanym w tym roku raportem rządowym, całkowita liczba osób dotkniętych bezdomnością szacowana jest na ok. 531 tys., gdy jeszcze w 2022 r. było to 263 tys. Wzrost również dwukrotny. Z kolei w znacznie mniejszych Czechach żyje obecnie ponad 100 tys. takich osób, a więc aż o ponad 30 tys. więcej niż jeszcze dekadę temu. Uderzające.

Czytając dane, które przytaczam, można zadać pytanie, dlaczego nie wybieram do porównań jednego przedziału czasowego dla wszystkich tych państw. Robię to z dwóch głównych powodów. Po pierwsze, choć fala bezdomności zdaje się wzbierać wszędzie, nie dzieje się to w równym tempie. Każdy kraj to osobna historia i uwarunkowania: np. w Niemczech wiąże się z wojną w Ukrainie, a w USA z rekordowo dużym napływem imigrantów ekonomicznych. Analiza konkretnych wydarzeń prowadzących bezpośrednio do obecnego wzrostu bezdomności to jednak temat na osobny artykuł. Po drugie, statystyki są ułomne: często niekompletne, nierzetelne albo operujące różnymi definicjami.

Badania bezdomności mają różny zakres w zależności od kraju. Europejska Federacja Krajowych Organizacji Pracujących z Bezdomnymi (FEANTSA) opracowała system ETHOS, który ten zakres systematyzuje. Typ 1 i 2 to twarda bezdomność. Po prostu nie masz gdzie mieszkać. Typ 3 i 4 – tu możesz liczyć na hostel czy dom opieki. 5 i 6 – mieszkasz w aucie, namiocie albo kątem u znajomych. Różnice między krajami ujawniają się nie tylko w tym, co się bada, ale i jak się bada. Jedne statystyki badają skalę bezdomności w momencie zbierania danych, inne próbują oszacować, ile osób doświadczyło jej w skali całego roku. Siłą rzeczy ta druga metoda daje wyższe wyniki niż pierwsza. Eksperci OECD, tworząc statystyki międzynarodowe, starają się harmonizować dane, ale są ograniczeni tym, co napływa do nich z poszczególnych państw. Trudno więc o sensowną komparatystykę.

Bezdomność w Polsce: statystyki i porównanie z Czechami

Pora zadać pytanie: jak wiarygodne są statystyki polskie? Może zafałszowują prawdziwą skalę zjawiska w naszym kraju i wcale nie ma tu powodów do radości? Użyteczne będzie porównanie się z Czechami. Czesi i Polacy stosują tę samą metodę (statystyczną fotografię stanu bezdomności z danego dnia), ale nasi południowi sąsiedzi stosują szerszą definicję bezdomności, uwzględniając także tę niewidoczną bezdomność opisaną przez ETHOS 5 i 6. Gdybyśmy robili podobnie, oficjalnie raportowana liczba bezdomnych w Polsce byłaby zapewne znacznie wyższa. Ale nie robimy. Gwoli sensownego porównania, musimy więc „ściąć” zakres czeskich statystyk do naszego poziomu. Okazuje się, że po takim zabiegu liczba „widocznie bezdomnych” w Czechach jest prawdopodobnie zbliżona do polskich odczytów, przy czym Czechy mają niecałe 11 mln mieszkańców, my 38 mln. Oznacza to, że liczba bezdomnych na 100 tys. mieszkańców w tym kraju jest pięciokrkrotnie wyższa niż u nas.

Ekonomia bezdomności: czynsze, podaż mieszkań i dochody

W literaturze zderzają się – nawet w obrębie tych samych dzieł – dwa spojrzenia na bezdomność. Z jednej strony widziana jest ona jako efekt cywilizacyjnego upadku i systemowej dysfunkcji. Z drugiej – kojarzona z włóczęgostwem i przygodą, bywa rozumiana jako realizacja starożytnej maksymy „Omnia mea mecum porto” (wszystko, co posiadam, noszę ze sobą). To napięcie mocno wyczuwa się chociażby w pisarstwie Jacka Londona. Autor „Drogi”, reporterskiej autobiografii z 1907 r., opisuje w niej wszystkie niedogodności: zimno, głód, aresztowania (w USA do dzisiaj bezdomność jest, pośrednio, kryminalizowana), ale też dopatruje się we włóczędze drogi ku wolności, niezależności, probierza odwagi i źródła inspiracji.

Jednak gdy o bezdomności rozmawia się mniej literackim językiem, umykają nam niuanse. Staje się ona albo jednym, albo drugim. Albo błędem systemu, albo błędem – względnie wyborem – jednostki. Pierwszą perspektywę prezentują osoby o wrażliwości lewicowej, drugą – liberałowie. Obie grupy wyciągają z faktu istnienia bezdomności inne wnioski praktyczne. Jedni chcą tę człowieczą tragedię nie tylko opisywać, lecz także aktywnie zwalczać. Drudzy wskazują, że skoro to wybór, czy też konsekwencja popełnionych błędów, to należy się z nią pogodzić.

Mam wrażenie, że tego rodzaju podejście jest dzisiaj anachroniczne. Wiemy na tyle dużo o człowieku, by mieć dla jego błędów więcej wyrozumiałości, z czego z kolei wynika konieczność pomagania mu, i wiemy jednocześnie na tyle dużo o tym, jaka pomoc jest skuteczna, by nie angażować się w działania niepoprawiające nic poza nastrojem aktywistów.

Do najczęstszych błędów należy poleganie na metodach biurokratyczno-redystrybucyjnych. Do państw (oraz – zwłaszcza w wypadku USA – miast) o najwyższych wskaźnikach bezdomności należą te, które od dekady prowadziły najhojniejsze polityki socjalne i interwencjonistyczne. Wspomniana wcześniej Francja uznała nawet prawo do mieszkania w 1995 r. za wartość konstytucyjną i wdraża plany, zgodnie z którymi rocznie do użytku ma być oddawane aż 110 tys. nowych mieszkań socjalnych. Efekty jednak pozostają dalekie od zadowalających. Wydaje się, że Niemcy nie uczą się na błędach sąsiadów i chcą iść tą samą ścieżką, budując więcej takich lokali. Rząd Niemiec zapowiedział, że do 2030 r. wyeliminuje bezdomność całkowicie, inwestując w ich przygotowanie ponad 20 mld euro.

Walka z bezdomnością poprzez rozdawanie mieszkań nie jest europejską specyfiką. Wywodzi się z USA. Zwiększone poziomy bezdomności zaczęto tam notować w latach 80. XX w. Było to przede wszystkim wynikiem wieloletniej stagnacji gospodarczej przy jednoczesnym wzroście czynszów oraz wprowadzeniu regulacji miejskich ograniczających bądź wprost zakazujących prowadzenia hoteli robotniczych. Oferowały one malutkie pokoiki (8–10 mkw.) ze współdzieloną kuchnią i łazienką dla osób o najniższych dochodach. Gdy zniknęły, tysiące wylądowały na ulicy.

Wraz z nasileniem się zjawiska bezdomności, pojawiały się rozmaite filozofie jej zwalczania. Z początku dominowało podejście wymagające spełnienia rozmaitych warunków, zanim osoba doświadczająca bezdomności mogła liczyć na świadczenia od państwa: uporania się z nałogiem czy też poddania się leczeniu psychiatrycznemu. Żądanie, by bezdomny stał się „porządnym obywatelem”, jeszcze zanim zaoferujemy mu lokum, okazało się jednak nierealistyczne. Nowe podejście odwracało tę kolejność: najpierw należało zapewnić takiej osobie mieszkanie, bez wymogu wcześniejszej abstynencji czy przejścia terapii, bo dopiero, gdy ma dach nad głową, łatwiej będzie jej podjąć leczenie, znaleźć pracę i zmierzyć się z innymi trudnościami. Twórcą tego rozumowania był psycholog Samuel Tsemberis i z początku zastosowano je w Nowym Jorku. W 1992 r. uruchomił on program, który zapewniał potrzebującym lokum, przy czym najemcy mają przeznaczać 30 proc. swoich dochodów na czynsz, uczestniczą w programie nauki zarządzania finansami i spotykają się z pracownikiem socjalnym co najmniej dwa razy w miesiącu. Tsemberis wykazał, że uczestnicy programu w znakomitej większości nie wracają na ulicę, w przeciwieństwie do osób objętych pomocą warunkową. Amerykański Departament ds. Mieszkalnictwa na swoich stronach pisze: „Wiele rygorystycznych badań dostarcza przytłaczających dowodów na to, że programy „Housing First” (Najpierw Mieszkanie) zmniejszają wskaźniki bezdomności. Najlepsze dostępne dane wskazują, że programy „Housing First” skutecznie zapewniają mieszkania rodzinom i osobom o złożonej sytuacji, takim jak weterani, osoby uzależnione od substancji psychoaktywnych lub cierpiące na zaburzenia psychiczne, ofiary przemocy domowej oraz osoby z przewlekłymi schorzeniami, takimi jak HIV/AIDS.” Skoro tak, to dlaczego Nowy Jork należy dzisiaj do amerykańskich miast z największym problemem bezdomności? Przecież władze miasta od lat hołdują zasadzie „Housing First”.

Czym jest Housing First i dlaczego działa w Finlandii

Żeby zrozumieć, dlaczego sukces „Housing First” w amerykańskiej metropolii jest ograniczony, przenieśmy się do kraju, który jest uznawany za modelowy przykład zastosowania tej filozofii: Finlandii. Rząd tego kraju przyjął w 2008 r. strategię zwalczania bezdomności w całości opartą na tej zasadzie i natychmiast zaczął ją realizować. – Od tamtej pory całkowita liczba osób bezdomnych i mieszkających samotnie zmniejszyła się o 45 proc. – piszą Juha Kaakinen i Saija Turunen w pracy „Finnish but not yet Finished – Successes and Challenges of Housing First in Finland”. Dziś w Finlandii na 100 tys. mieszkańców przypada zaledwie 16 bezdomnych. To jedyny kraj w UE, w którym bezdomność regularnie maleje nawet mimo kryzysów gospodarczych. Co zadecydowało o sukcesie? Szeroki konsensus polityczny – program kontynuowano mimo zmieniających się rządów. Tego zabrakło w Nowym Jorku, w którym kolejni burmistrzowie stosowali różne metody walki z bezdomnością. Kolejnym czynnikiem są inwestycje w budowę mieszkań komunalnych, które były prowadzone jeszcze na długo, zanim uruchomiono program „Housing First”. W Finlandii po prostu istniała techniczna możliwość przydzielenia mieszkań potrzebującym, w Nowym Jorku nie. Zasób tanich mieszkań pod wynajem w amerykańskiej metropolii jest niewielki, a budowa nowych wyjątkowo kosztowna. Jest to związane z restrykcyjnymi regulacjami budownictwa. W dużej części Nowego Jorku (i w wielu innych miastach USA) obowiązują np. przepisy strefowe, zabraniające budowy nowych bloków czy domów wielorodzinnych. Inwestycje w miejscach, w których przepisy takie nie obowiązują, są zaś blokowane przez lokalne grupy aktywistów. Dodatkowo podaż nowych mieszkań, a także jakość tych już istniejących, jest obniżana w wyniku kontroli czynszów. Czyli w mieszkania inwestować się nie opłaca. Nie zapominajmy przy tym, że Nowy Jork ma wyjątkowo dużą gęstość zaludnienia – ok. 11 tys. osób na km kw., gdy w Helsinkach to tylko 3 tys. osób. Daje to Finom znacznie więcej przestrzeni na realizację filozofii „Housing First”.

Zestawienie Nowego Jorku i Finlandii jest wyjątkowo pouczające: wskazuje, że warunkiem koniecznym skutecznego zwalczania bezdomności jest odpowiednia podaż mieszkań. Udowadnia to choćby „The Economics of Homelessness”, praca Johna M. Quigleya i Stevena Raphaela. Ekonomiści wyliczają w niej na bazie danych z USA, że wzrost średnich czynszów o 10 proc. przekłada się na wzrost bezdomności o ok. 6,5 proc., nawet biorąc poprawkę na inne zmienne, np. liczbę osób uzależnionych. Podaż dostępnych lokali o niskich czynszach jest najsilniejszym predyktorem skali problemu – tam, gdzie ich brakuje, skala bezdomności rośnie niezależnie od nakładów na pomoc społeczną. Jednocześnie efekt dochodu ma podobną siłę, co podaż mieszkań – wzrost mediany dochodów gospodarstw domowych obniża bezdomność. Okazuje się ona zjawiskiem nie „losowym”, lecz ekonomiczną konsekwencją relacji między kosztami dachu nad głową a dochodem. Gdy rynek mieszkaniowy jest ograniczony, nawet relatywnie niewielki kryzys finansowy czy rodzinny może spychać jednostki na ulicę. To samo jest prawdą w Anglii, we Francji czy w Niemczech. I tam podaż, a więc i skuteczność „Housing First”, ograniczają złe przepisy. Jaka na to rada? Jak przekonuje Vanessa Brown Calder z Cato Institute, konieczne są „reformy, które eliminują przepisy strefowe, przyspieszają wydawanie pozwoleń, legalizują większą gęstość zabudowy mieszkaniowej i usuwają bariery dla innowacji w zakresie mieszkalnictwa – w tym wspólnych mieszkań, małych domów i domów prefabrykowanych – są częścią skutecznej strategii zmniejszania bezdomności”. Te reformy są konieczne bez względu na to, czy chcemy rozwijać państwowe, czy prywatne mieszkalnictwo, bo nadmierne regulacje ograniczają obie te drogi do zwiększania podaży mieszkań. Niestety, jako „sprzyjająca deweloperom” deregulacja mieszkalnictwa jest często zwalczana przez dokładnie te same grupy aktywistów, które twierdzą, że dbają o los najbiedniejszych z nas.

Pustostany w Polsce: jak wykorzystać zasób państwowy

Odciążenie mieszkalnictwa z nadmiernej biurokracji i zbyt restrykcyjnych przepisów zadziała tym silniej, z im wyższego pułapu regulacyjnego zaczynamy. Finlandia jest w tym względzie relatywnie liberalna, gdy zaś Stany Zjednoczone mają wyjątkowo skomplikowane przepisy. Podobnie Wielka Brytania czy Francja – kraje zmagające się z bezdomnością na dużą skalę.

A jak jest w Polsce? Czy skoro nie mamy takiego wielkiego problemu z bezdomnością, oznacza to, że mieszkania są w naszym kraju wyjątkowo szeroko dostępne i tanie?

Ceny mieszkań w Polsce rosną w tempie dwucyfrowym – w 2024 r. wzrosły średnio o 19 proc., co było wynikiem najwyższym w Europie. Jednocześnie, jak wynika z danych przytoczonych przez portal Statista.com, dochody Polaków rosną na tyle dynamicznie, że niemal całkowicie kompensuje to wzrosty cen. Sytuację łagodzi też to, że w ciągu ostatniej dekady liczba nowych mieszkań oddawanych do użytku wzrosła z ok. 150 tys. do 200–230 tys. rocznie. Dlaczego tego nie dostrzegamy z poziomu jednostki? Bo „prywatne” odczucie wzrostu cen jest zawsze silniejsze niż faktyczne trendy wykazywane w danych.

Polska bezdomność nie ma tak silnego związku z podażą mieszkań, jak bezdomność amerykańska, a jej relatywnie niski poziom jest raczej wynikiem utrzymującego się od dekad stabilnego wzrostu gospodarczego i braku głębokich załamań (poza pandemią). Nie jest więc tak, że to państwo może pochwalić się wyjątkowymi sukcesami w zwalczaniu bezdomności. Przeciwnie – wyręcza je w tym korzystna koniunktura, którą tylko wyjątkowo życzliwi przypiszą dobrym politykom gospodarczym. Nie wystarcza ona jednak, by bezdomność wyeliminować całkowicie. Wg rządowych badań ankietowych do głównych jej przyczyn należą „uzależnienie od alkoholu (19 proc.), konflikt rodzinny (17 proc.) i eksmisja/wymeldowanie (11 proc.), rozpad związku (8 proc.), bezrobocie/utrata pracy (7 proc.) oraz zły stan zdrowia/niepełnosprawność (7 proc.).” Polska bezdomność jest więc wynikiem problemów innych niż brak lokum, z których część wynika z błędnych polityk państwa.

Na szczęście Polska może pójść drogą Finlandii i kilkukrotnie zredukować poziom bezdomności. Ma ku temu lepsze warunki niż jej zachodni sąsiedzi. Obecnie wciąż dominuje w naszym kraju klasyczny redystrybucyjny model socjalny, w którym pieniędzmi podatnika i darczyńców zasila się rozmaite instytucje – od noclegowni i jadłodajni po domy pomocy społecznej – mające pomagać bezdomnym. Korzystanie z nich obwarowane jest jednak rozmaitymi warunkami, np. warunkiem trzeźwości, a często też z przyczyny braku miejsc – jak np. w DPS-ach – muszą one odmawiać pomocy potrzebującym.

Trzymając się tej linii, nigdy bezdomności nie wyeliminujemy. A gdybyśmy wdrożyli zasadę „Housing First”? Choć, jak zaznaczyłem, to nie brak mieszkania jest pierwotną przyczyną bezdomności w Polsce, to dach nad głową jest – co dość oczywiste – najszybszą ścieżką do wyjścia z niej. Oczywiście, chodzi bardziej o miejsce do zamieszkania do momentu zażegnania kryzysu bezdomności niż o lokum na własność. Jak pisze na łamach Oko.press Paulina Jęczmionka-Majchrzak w artykule z 2024 r., polskie miasta coraz częściej wdrażają pilotaże oparte na regule „Housing First”. Robią to jednak na własną rękę i opierając się często na niepewnych i ograniczonych funduszach. Być może to właśnie te programy pilotażowe sprawiły, że – jak raportuje rząd w swoich badaniach – skracają się epizody bezdomności.

Nic więc nie stoi na przeszkodzie, by, skoro wiadomo już, że ten program działa, wdrożyć go systemowo i na masową skalę. Nie musi wiązać się to z wyjątkowo dużymi wydatkami na budowę nowych mieszkań, wystarczy wykorzystać pustostany już teraz znajdujące się w rękach państwa. Według analizy Forum Obywatelskiego Rozwoju mowa o 58 proc. z ok. 2 mln wszystkich pustostanów w Polsce. Gdyby je odremontować, koszty te zostaną skompensowane przez oszczędności, które będzie można poczynić, ograniczając wydatki na nieefektywną pomoc. Nie możemy też liczyć na to, że dobra koniunktura w gospodarce będzie utrzymywać się wiecznie. Prędzej czy później wydarzy się kryzys. Bądźmy nań gotowi. ©Ⓟ