Mity przywracania praworządności w Polsce

Nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ujawniły problem regulacji procedury powoływania sędziów w Polsce. Za zasadniczy mankament uznano w nich udział Krajowej Rady Sądownictwa w obecnym składzie, którego sędziowska część na mocy ustawy z 8 grudnia 2017 r. jest wybierana przez Sejm. Zdaniem trybunałów spowodowało to uzależnienie KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Jako warunek zgodności polskiego ustawodawstwa z art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) wskazują powrót do poprzedniego sposobu wyłaniania sędziowskiej części rady, czyli wybierania jej przez samych sędziów. Orzecznictwo nie precyzuje, w jaki sposób ten proces miałby zostać uregulowany.

Wokół kwestii określanych w publicystyce prawniczej jako proces „przywracania praworządności” narosło wiele nieporozumień. Towarzyszą im często kategoryczne twierdzenia wynikające z uproszczonego i powierzchownego odczytania orzeczeń TSUE i ETPC. W rzeczywistości okazuje się, że przy dokładniejszej analizie zawarte w nich tezy charakteryzują się sporym pragmatyzmem i zdrowym rozsądkiem.

Mit 1: Neosędziowie nie mają statusu sędziów

Określenie „neosędzia” godzi w powagę sądów, wprowadzając rozróżnienie nieznane ustawodawcy, a także rodzi podziały w środowisku. Jednak nie jest to jedynie spór o słowa. Radykalne skrzydło środowiska prawniczego prezentuje takie rozumowanie: ponieważ skład KRS jest sprzeczny z ustawą zasadniczą, nie można w ogóle mówić o istnieniu rady jako organu konstutycyjnego; a skoro KRS nie istnieje, to nie może skutecznie złożyć wniosku o powołanie sędziego przez prezydenta. Bez takiego wniosku akt nominacji jest nieważny, zaś osoba, która brała udział w wadliwej procedurze, nie jest sędzią.

Takie rozumowanie jest nieprawidłowe z wielu względów. Nie ma też oparcia w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Choć w sądach powszechnych w ostatnich latach sporadycznie zapadały rozstrzygnięcia przyjmujące nieistnienie powołań sędziów mianowanych z udziałem obecnej KRS, to wydawali je aktywni członkowie stowarzyszeń należących do radykalnego skrzydła środowiska prawniczego.

Pogląd, że neosędziowie nie są sędziami, odwołuje się do koncepcji aktów nieistniejących (nieaktów), a zatem czynności dokonanych przez podmiot do tego niepowołany albo z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury. Problem w tym, że ETPC wyraźnie odrzucił tę koncepcję w fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Wielkiej Izby w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii. W jego uzasadnieniu czytamy: nie ma powodu, by wątpić, że te (kwestionowane – red.) nominacje formalnie nie stanowiły nieaktu w świetle prawa”. Mało tego, jeden z sędziów islandzkich powołanych w wadliwej procedurze zajmował stanowisko w sądzie apelacyjnym aż do ukończenia 65 lat, kiedy to zgodnie z przepisami krajowymi zwolniono go z obowiązków. O tym, że wadliwość nominacji nie równa się jej nieistnieniu, świadczy ponadto fakt, że po wyroku ETPC w pierwszej instancji sędzia, której orzeczenia dotyczyła skarga, złożyła do minister sprawiedliwości wniosek o zwolnienie jej ze stanowiska, co byłoby przecież niemożliwe, gdyby nie nawiązała stosunku służbowego.

Koncepcja powołań nieistniejących nie znajduje też potwierdzenia w orzecznictwie TSUE. Trybunał wyraźnie akceptuje fakt, że wobec jednolitego stanowiska SN, NSA i TK na gruncie prawa polskiego decyzje prezydenta o powołaniach nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej i nie są wzruszalne (wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych: C- 85/18, C-624/19 i C-625/18, pkt 145).

Mit 2: Udział neosędziego w składzie rozpoznającym sprawę zawsze narusza prawo do sądu

Takie przekonanie również nie ma niczego wspólnego z wyrokami ETPC, w których nawet procedury powołania sędziów SN po 2017 r. badano w każdym przypadku indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. TSUE po raz pierwszy spotkał się z podobnym problemem w sprawie VQ przeciwko Land Hessen. Pojawiły się tam wątpliwości co do sytuacji, w której mianowanie, ocena i awans sędziów należą do ministra sprawiedliwości kraju związkowego, a w komisji, która ich wybiera, większość mają osoby wskazane przez władzę ustawodawczą. Trybunał orzekł, że takie okoliczności same w sobie nie wzbudzają wątpliwości dotyczących niezależności sądu. Ten pogląd był później wielokrotnie potwierdzany, dlatego można mówić o standardzie Land Hessen. TSUE zastosował go również w sprawach polskich. W 2021 r. orzekł: „okoliczność, że organ taki jak Krajowa Rada Sądownicza, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie” (wyrok TSUE z 15 lipca 2021 r., C-791/19, pkt 103).

Nie oznacza to, że podważenie zdolności sędziego do niezawisłego i bezstronnego orzekania jest całkowicie wykluczone. Zdaniem TSUE trzeba wziąć pod uwagę również inne istotne czynniki mogące mieć wpływ na procedurę nominacji. W tym celu przytoczył wiele okoliczności powołania Izby Dyscyplinarnej SN, której dotyczyła rozpatrywana sprawa (m.in. utworzenie jej od podstaw, autonomia funkcjonalna, finansowa i organizacyjna, wyższe wynagrodzenia w porównaniu z pozostałymi izbami). W konkluzji trybunał stwierdził, że dopiero wszystkie te czynniki rozpatrywane łącznie mogą wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do niezależności i bezstronności spornej izby. Skoro nawet w tak jaskrawym przypadku TSUE przeprowadził indywidualny test niezawisłości i bezstronności, to tym bardziej należy takie badanie podejmować w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych. W przypadku zdecydowanej większości z nich trudno podać konkretne powody, które skłaniałyby do podejrzeń o uwikłanie w zależność od przedstawicieli władzy ustawodawczej lub wykonawczej.

Część komentatorów próbowała argumentować, że TSUE odniósł się tylko do jednego aspektu prawa do sądu, a mianowicie do niezawisłości i bezstronności. Natomiast prawo europejskie i EKPC wymagają jeszcze, aby sąd został ustanowiony na mocy ustawy. Zdaniem krytyków nie można tego powiedzieć o sędziach powołanych z udziałem obecnej KRS. Nie jest to jednak pogląd trafny, skoro TSUE w wielu wyrokach stosował standard Land Hessen również do oceny przesłanki ustanowienia sądu na podstawie ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych UE. Okazuje się zatem, że również w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie dokładnego badania i rozpatrzenia łącznie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących procedury nominacji sędziego.

Do oceny wymogu ustanowienia sądu na podstawie ustawy stosuje się powszechnie trójstopniowy test opisany we wspomnianym już wyroku ETPC w sprawie Ástráðsson. Polega on na ocenie, czy:

1) w procesie powołania sędziów doszło do naruszenia prawa krajowego,

2) naruszenie to miało dostatecznie poważny charakter,

3) zostało ono ustalone i naprawione na poziomie sądów krajowych.

Już na pierwszy rzut oka widać, że każdorazowo wymaga to od sądów szczegółowego badania okoliczności faktycznych związanych z daną nominacją. Jak widać, TSUE i ETPC jednoznacznie przesądziły, że nie można z góry podważać zdolności do orzekania sędziów tylko dlatego, iż zostali powołani z udziałem obecnej KRS. Mimo to część komentatorów uważa inaczej, powołując się na passus znajdujący się w kilku orzeczeniach ETPC. Dla ścisłości zacytuję go w całości: „(…) procedura powoływania sędziów, która – jak w niniejszej sprawie – ujawnia nadmierny wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej na powoływanie sędziów, jest per se niezgodna z art. 6 ust. 1 konwencji i jako taka stanowi fundamentalną nieprawidłowość wpływającą negatywnie na cały proces i zagrażającą legitymacji sądu złożonego z tak powołanych sędziów”.

Jakie refleksje płyną z uważnej lektury tego fragmentu? Po pierwsze, ETPC znów odwołał się do niepowtarzalnych okoliczności danej sprawy, czyli specyfiki procedury nominacji konkretnego sędziego. Nie można zatem przenosić wniosków wyciągniętych przez trybunał w tej sprawie na ogół sędziów powołanych z udziałem obecnej KRS. Po drugie, ETPC wyraźnie mówi o zagrożeniu legitymacji sądu rozumianej jako jego zdolność do orzekania. Zagrożenie to nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 6 ust. 1 EKPC. Może się ono urzeczywistnić tak jak w rozpatrywanej sprawie. Ale jeśli sędzia przejdzie pozytywnie test Ástráðsson, do naruszenia nie dochodzi. Gdyby było inaczej, orzeczenia ETPC dotyczące polskich spraw nie liczyłyby stu kilkudziesięciu stron, lecz jedną, na której padłoby wyłącznie stwierdzenie, że udział obecnej KRS w procesie nominacji przekreśla zdolność sędziego do orzekania.

Mit nr 3: rozwiązaniem problemu neosędziów są ponowne konkursy na stanowiska

Trzeci mit przywracania praworządności jest konsekwencją dwóch poprzednich, przy czym ten jest szczególnie niebezpieczny. Wychodzi on z założenia, że sędziowie, którzy przeszli procedurę nominacyjną przed obecną KRS, nie są sędziami i nie nawiązali stosunku służbowego. Twórcy projektów przewidujących ponowne konkursy proponują przepisy, na mocy których uchwały KRS dotyczące powołania na urząd sędziowski zostałyby uznane za nieważne z mocy prawa, a stosunki służbowe osób, których one dotyczą – za nienawiązane. Nie wiadomo przy tym, dlaczego nieważność uchwał KRS ma obejmować jedynie powołania, a już nie np. przeniesienia sędziów w stan spoczynku. Skoro problem tkwi w samej konstrukcji rady, to nie widać powodów, dla których ze stanu spoczynku do czynnej służby nie powinni wrócić np. 74-latkowie.

Cały problem polega na tym, że nieważność uchwał KRS i nieistnienie powołań nie wynika ani z przepisów, ani z orzecznictwa – zarówno krajowego, jak i europejskiego. „Unieważnienie” nominacji sędziów, którzy przeszli przez procedurę przed obecną radą, byłoby rażąco sprzeczne z art. 180 ust. 2 konstytucji, stanowiącym, że złożenie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu. Kwestia ta ma również poważne konsekwencje na gruncie prawa międzynarodowego. Złożenie sędziego z urzędu na mocy ustawy wyklucza możliwość kontroli sądowej wydalenia sędziego. Kontrola ta należy zaś do minimalnych standardów wypracowanych w orzecznictwie ETPC w takich sprawach.

Zwolennicy ponownych konkursów często podkreślają, że weryfikacja sędziów powinna nastąpić szybko i mieć charakter zbiorczy, bo indywidualne badanie każdego przypadku pogrąży wymiar sprawiedliwości w niekończących się procedurach. Zwracają do tego uwagę, że wykazanie sędziemu uwikłania politycznego jest niezmiernie trudne. Można z przekąsem stwierdzić, że udowodnienie oskarżonym popełnienia zbrodni też bywa bardzo trudne i wiąże się często z wieloletnim procesem. Jednak nikt nie uważa, że z tego powodu władza ustawodawcza powinna nagle uznać, iż człowiek jest winny, aby oszczędzić sądownictwu konieczności prowadzenia żmudnego postępowania.

Ponadto skoro publicznie oskarża się sędziów powołanych z udziałem obecnej KRS o uczestnictwo w upolitycznionej procedurze, względnie o inne formy politycznego uwikłania, to wydaje się oczywiste, że złożenie ich z urzędu, stanowiące w istocie śmierć zawodową, powinno się odbyć z poszanowaniem prawa do obrony. Nie jest to możliwe, gdy wydalenie następuje z mocy ustawy, a kontrola sądowa jest wykluczona.

Mit nr 4: Jest możliwe usunięcie neosędziów i pozostawienie ich wyroków w mocy

Taki pogląd jest sprzeczny ze zdrowym rozsądkiem. Orzeczenie wydane przez osobę, która nigdy nie została sędzią, nie może wywoływać skutków prawnych. Według nauki prawa jest to podręcznikowy przykład wyroku nieistniejącego (sententia non existens), pozbawionego jakiegokolwiek bytu prawnego. Dlatego przyjęcie, że nominacje sędziów powołanych z udziałem obecnej KRS są nieważne lub nieistniejące, prowadzi do wniosku, że nie istnieje też kilka, kilkanaście milionów orzeczeń wydanych przez nich w latach 2018–2024. To z kolei prowadziłoby do niepożądanych, a wręcz drastycznych konsekwencji społecznych: bigamii, niepewności obrotu nieruchomościami, zwalniania skazanych z zakładów karnych, zwrotu emerytur i rent etc. Nie mówiąc już o konieczności ponownego rozpoznania tych spraw przez i tak obciążone sądy w obsadzie okrojonej o 1,5–2 tys. sędziów. Nietrudno dostrzec, że takie działanie ustawodawcy nie stanowiłoby recepty na problemy wymiaru sprawiedliwości.

By podsumować: z punktu widzenia ustroju RP sędziowie powołani z udziałem obecnej KRS są takimi samymi sędziami jak pozostali. Wadliwość ukształtowania KRS powoduje przy tym konieczność każdorazowego badania, czy dana osoba w świetle wszystkich okoliczności dotyczących procedury nominacji spełnia kryteria niezawisłego i bezstronnego sądu powołanego na mocy ustawy. Dlatego przyjęcie przez ustawodawcę koncepcji ponownych konkursów rażąco naruszałoby prawo polskie i europejskie, a także groziłoby stabilności orzeczeń w milionach spraw.

Ustawowe złożenie z urzędu lub degradacja 1,5–2 tys. sędziów byłyby precedensem, który każda kolejna władza polityczna mogłaby łatwo wykorzystać. Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której kilka lat po wejściu w życie takich przepisów rządzący po raz kolejny podają w wątpliwość kwalifikacje moralne i mandat do orzekania części sędziów, a następnie przeprowadzają zmiany prawne, aby pozbawić ich urzędu.

Stowarzyszenie „VOTUM”, które reprezentuję, opowiada się za przeprowadzeniem indywidualnej weryfikacji w postępowaniu dyscyplinarnym. Skoro bowiem orzeczenia TSUE i ETPC jako główny mankament obecnej KRS wskazują zależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej, to konkretnemu sędziemu można postawić zarzut, że wykorzystał swoje wpływy wśród przedstawicieli życia politycznego w celu ułatwienia sobie zwycięstwa w procedurze konkursowej. Powaga takich podejrzeń wymaga zapewnienia zainteresowanemu możliwości obrony swojego dobrego imienia w procedurze sądowej o charaktere represyjnym, w której oskarżeni mają zapewnione gwarancje procesowe. Oprócz postępowania karnego takie kryteria spełnia postępowanie dyscyplinarne, którego olbrzymią zaletą jest to, że nikt nie kwestionuje zgodności z konstytucją regulujących go przepisów. Takie rozwiązanie jest zatem zarówno sprawiedliwe, jak i prawnie bezpieczne. ©Ⓟ