Jednym z fundamentów prowadzenia polityki publicznej jest dopuszczanie różnych wariantów rozwiązań – nawet takich, które intuicyjnie wydają się nam niewłaściwe. Dopiero zestawienie preferowanej opcji z alternatywą (czyli najlepszą z innych dostępnych opcji) pozwala bowiem podjąć optymalną decyzję. Tak przynajmniej uczę studentów na jednych z pierwszych zajęć z „Wprowadzenia do polityki publicznej”. Oczywiście dopowiadam im od razu, że rzeczywistość bywa złożona, a politycy często wybierają rozwiązania społecznie nie najwłaściwsze, bo uwzględniają także interes partyjno-polityczny. A ten nie zawsze jest zbieżny z interesem publicznym.
Zdaję sobie sprawę, że powyższe spostrzeżenie nie jest odkrywcze, ale gdy czytam doniesienia o ekspresowych zakupach kolejnych rodzajów uzbrojenia, zapala mi się lampka ostrzegawcza. Czy na pewno są to decyzje realizujące w optymalny sposób interes publiczny? Moje wątpliwości potęguje wrażenie, że w gruncie rzeczy nikt poważnie nie kwestionuje tych posunięć. Co prawda panuje przekonanie, że wojna w Ukrainie stanowi egzystencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa naszego państwa, ale czy kupowanie setek wyrzutni artyleryjskich lub czołgów jest w obecnej sytuacji optymalnym rozwiązaniem? Jeśli okazałoby się, że nie, to trzeba postawić sobie kolejne pytanie – tym razem o interesy polityczne stojące za decyzją o tak ogromnych inwestycjach w zbrojenia.

Priorytet bardziej priorytetowy

Reklama
Zacznijmy jednak od uporządkowania dyskusji o problemie bezpieczeństwa. Pojęcie to nie obejmuje wyłącznie bezpieczeństwa zewnętrznego, rozumianego często w wąskim, militarnym sensie. Istnieje wiele innych rodzajów bezpieczeństwa, którego zapewnienie jest również obowiązkiem państwa. Wśród nich możemy wymienić: bezpieczeństwo wewnętrzne (np. przeciwdziałanie przestępczości), bezpieczeństwo ekonomiczne (stabilność zatrudnienia, niska inflacja, etc.), bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo cybernetyczne, bezpieczeństwo zdrowotne, bezpieczeństwo żywnościowe czy wreszcie bezpieczeństwo społeczne (spójność społeczna, przeciwdziałanie nierównościom szans).
Z tej perspektywy przed Polską w najbliższej dekadzie stoi wiele wyzwań, a cztery jawią się jako fundamentalne: zagrożenie agresją militarną ze strony Federacji Rosyjskiej, kryzys klimatyczny i będąca odpowiedzią na niego polityka UE, starzenie się społeczeństwa (i związana z tym niska dzietność) oraz wzrost nierówności skutkujący potencjalnymi napięciami społecznymi. Każde z tych wyzwań to zadanie dla polityki państwa. Odpowiedzią na zagrożenie militarne są inwestycje w armię. W przypadku polityki klimatycznej UE adekwatną reakcją jest transformacja energetyczna. Z kolei remedium na problem starzenia się społeczeństwa i wzrost społecznych nierówności powinny być inwestycje w usługi publiczne.

Reklama
Mamy zatem trzy główne priorytety wydatkowe: wojsko, transformację energetyczną i usługi publiczne. Każdy wymaga wielomiliardowych nakładów, a przy obecnych ograniczeniach budżetowych nie sposób realizować ich jednocześnie. Zresztą wynika to z samej definicji priorytetu – coś musi być bardziej ważne, coś mniej. Dlatego trzeba rozstrzygnąć, które z tych priorytetów są bardziej priorytetowe. Kryterium oceny powinien być głównie poziom zagrożenia – zarówno co do skali, jak i prawdopodobieństwa wystąpienia, przy czym ważniejszą rolę odgrywa to drugie. Możemy bowiem uznać, że choć uderzenie asteroidy w Ziemię miałoby tragiczne skutki, to z jakiegoś powodu nie inwestujemy miliardów dolarów w skali globu w przeciwdziałanie takiemu zdarzeniu.

Moment krytyczny się zbliża

Ta próba analizy ma charakter ćwiczenia intelektualnego, a jej celem jest raczej zadanie pytań, niż udzielenie precyzyjnych odpowiedzi – te wymagają bowiem dostępu do wielu danych, które nie zawsze są w pełni jawne. W przypadku transformacji energetycznej sprawa wydaje się jednak dość prosta. Na horyzoncie nie widać wyraźnych przesłanek, by UE miała zarzucić agendę klimatyczną ujętą w programie „Fit for 55”. Oczywiście będziemy świadkami sporów i napięć wokół tego przedsięwzięcia, ale instytucje unijne, a przede wszystkich biznes (głównie niemieckie i francuskie firmy), ustawiły już warunki gry.
Ktoś może argumentować, że przecież Polska ma prawo wystąpić z UE i wypisać się z polityki klimatycznej. Problem polega na tym, że nawet nie będąc jej członkiem, jako państwo w dużym stopniu uzależnione od unijnego rynku wewnętrznego będziemy musieli te reguły gry respektować. Jeśli wziąć pod uwagę zarówno harmonogram agendy klimatycznej, jak i strukturę polskiego miksu energetycznego, to inwestycje w tym obszarze są z naszej perspektywy egzystencjalne – i co do skali, i co do tempa. Odłożenie tego priorytetu będzie szalenie kosztowne dla naszej gospodarki i stanie się zagrożeniem dla bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli. Tym bardziej że jesteśmy krajem charakteryzującym się relatywnie wysokim poziomem ubóstwa energetycznego, a klimat nie jest naszym sojusznikiem. Już najbliższej zimy możemy się zresztą o tym bardzo boleśnie przekonać.
Nieco więcej wątpliwości nastręcza kwestia inwestycji w usługi publiczne. Z jednej strony nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z postępującą zapaścią systemu ochrony zdrowia, opieki społecznej czy edukacji. Z drugiej strony nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak daleko od momentu krytycznego się znajdujemy, podobnie jak nie znamy skutków jego przekroczenia. Co więcej, konsekwencje zapaści systemu usług publicznych będą długofalowe, więc nie będą tak bardzo widoczne, jak choćby uderzenie rosyjskiej rakiety w elektrownię w Bełchatowie.
Mam jednak coraz poważniejsze obawy, że jakiś moment krytyczny się zbliża. Oczywiście zapaść ochrony zdrowia, publicznej edukacji czy nawet usług administracji samorządowej nie będą spektakularnymi wydarzeniami – doświadczymy ich raczej w naszej codzienności, czekając na dostęp do lekarza, nauczyciela matematyki w szkole naszych dzieci czy wreszcie na dowód rejestracyjny. Niemniej niemal systemowy brak waloryzacji wynagrodzeń budżetówki, a tym samym spadek realnych płac (zwłaszcza w ujęciu relatywnym wobec sektora przedsiębiorstw), będzie skutkować postępującym exodusem pracowników sektora publicznego. Nie wykluczam, że pierwszych spektakularnych efektów tej ucieczki doświadczymy już jesienią. Tym bardziej że w kolejce po usługi publiczne pojawiło się 1,5 mln ukraińskich uchodźców, co samo w sobie będzie tylko napędzać społeczne napięcia. Nie wolno ich bagatelizować. Takie napięcia zwykle prowadzą nie tylko do społecznej, lecz także politycznej destabilizacji, stanowiąc poważne zagrożenie dla wewnętrznego bezpieczeństwa. Trudno oczekiwać, aby rosyjskie służby nie zechciały z tego skorzystać, zwłaszcza że taka interwencja jest zdecydowanie mniej kosztowna niż napaść militarna.

Racjonalność wojny

W ten sposób dochodzimy do trzeciego priorytetu – armii. Niewątpliwie wojna to daleko większe zagrożenie niż kryzys gospodarczy czy zapaść usług publicznych. Ale nie można abstrahować od pytania, na ile taka wojna jest dziś prawdopodobna. Nie mam odpowiedniej wiedzy, aby odpowiedzieć na nie w sposób kompleksowy. Na bazie ogólnodostępnych informacji można wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze Federacja Rosyjska po upływie prawie czterech miesięcy nie osiągnęła nawet celu minimum w postaci zajęcia całości obwodów ługańskiego i donieckiego. Po drugie zaangażowanie NATO w konflikt jest bezprecedensowe i zdecydowanie wykracza poza najbardziej optymistyczne prognozy, co pozwala przyjąć założenie, że w razie ewentualnej napaści na Polskę skorzystamy z jeszcze silniejszego wsparcia. Staliśmy się bowiem de facto państwem frontowym NATO, z całym dobrodziejstwem inwentarza. Nie oznacza to oczywiście, że mamy zwijać swoje zdolności obronne – Ukraina dostaje pomoc także dlatego, że nie poddała się w pierwszych dniach wojny. Niemniej możemy być dziś niemal pewni, że ewentualny atak ze strony Kremla na jakiekolwiek państwo NATO spotka się z bardzo zdecydowaną odpowiedzią, co czyni go znacznie mniej prawdopodobnym.
Po trzecie wreszcie, nawet jeśli Moskwa kierowałaby się odmienną racjonalnością i pomimo znacznych strat poniesionych w Ukrainie podjęła decyzję o inwazji na Polskę, realną barierą będzie tu potencjał rosyjskiej gospodarki, a przede wszystkim przemysłu jako zaplecza wojska. Historia gospodarcza uczy nas, że upadek III Rzeszy dokonał się nie tyle na froncie, co właśnie w niemieckim przemyśle, który nie był dłużej w stanie obsługiwać potrzeb Wehrmachtu. Analogiczna sytuacja dotknęła ZSRR – Moskwa przegrała zimną wojnę, bo chociaż na papierze miała znacznie większy potencjał militarny, to gospodarczo nie była w stanie go utrzymać.
Jeśli poważnie przeanalizujemy skutki technologicznych sankcji nałożonych po 24 lutego, może się okazać, że rosyjski przemysł nie będzie w stanie odbudować wojska. Gdy weźmie się też pod uwagę, że dochody ze sprzedaży surowców będą prawdopodobnie wyraźnie spadać w ciągu kolejnych 5–10 lat (taką pespektywę wskazują eksperci od wojskowości jako ewentualny termin ataku), to ryzyko inwazji na Polskę należałoby uznać za bliskie zeru.

Potrzeby polityczne

Powtórzę po raz kolejny – nie oznacza to, że mamy rezygnować z modernizacji armii. Powinniśmy zastanowić się, czy bardziej potrzebne są nam dziś czołgi, czy skuteczna obrona przeciwlotnicza pozwalająca zestrzelić jakąś desperacko wystrzeloną rakietę. Może to zabrzmieć zdumiewająco, ale w tej dyskusji nie powinniśmy ograniczać się do słuchania wyłącznie opinii wojskowych. Powód jest prosty – wojsko żyje z wojny i zbrojeń, na których można budować kapitał zarówno polityczny, jak i finansowy. W większości państw istnieje cywilny nadzór nad armią właśnie po to, by równoważyć tę grupę interesu, ogromnie zyskującą na znaczeniu w czasie wojny – co pokazują choćby błyskawiczne kariery medialne ekspertów od wojskowości.
Ale jeśli prawdziwa jest hipoteza, że to nie zbrojenia powinny być priorytetem wydatkowym państwa, to nie sposób uciec od pytania, dlaczego rządzący – korzystając ze społecznej koniunktury – przeznaczają setki miliardów publicznych pieniędzy na zakup czołgów. Czy przypadkiem zbliżające się wybory, nie najlepsza sytuacja w gospodarce i brak możliwości zwiększania transferów socjalnych w związku z obawami o wzrost inflacji nie są główną przyczyną tego zbrojeniowego wzmożenia? Szczególnie w sytuacji, w której szybko zużywający się politycznie premier Mateusz Morawiecki miałby zostać zastąpiony przez kogoś innego. Z perspektywy partii rządzącej optymalna strategia zakładałaby, że potencjalnym następcą będzie minister obrony Mariusz Błaszczak – wtedy każdy kolejny czołg czy rakieta byłyby wyborczą kartą przetargową. Zwłaszcza gdyby udało się podtrzymać w społeczeństwie poczucie zagrożenia rosyjską inwazją.
Pytanie, czy strategia ta jest optymalna z perspektywy interesu publicznego. Właśnie dlatego powinniśmy uważniej patrzeć na wiadomości o nowych zakupach dla wojska. Bezpieczeństwo nasze i naszych dzieci może bowiem znacznie bardziej zależeć od jakości publicznej edukacji czy mocy w energetyce odnawialnej niż od liczby czołgów. ©℗
Autor jest doktorem nauk ekonomicznych, adiunktem w Katedrze Stosunków Międzynarodowych UEK i ekspertem Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego