Rośnie przewaga strat nad zyskami w trwającym od ponad pięciu lat sporze Polski z UE o praworządność. Państwo, uwikłane w niekończące się konflikty, zużywa na nie polityczny i administracyjny potencjał.
Do opisu postępowań wszczynanych wobec polskiego rządu przez Komisję Europejską przyzwyczailiśmy się używać terminologii wojennej. Ale „batalia” czy „wojna” o sądy coraz częściej przypomina przewlekłą chorobę. Po okresie zaostrzenia przychodzi remisja, by po chwili nastąpiło kolejne pogorszenie.
– Ten spór jest destrukcyjny dla państwa i Polaków – uważa prof. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista i politolog. Zwraca uwagę, że działania rządu w relacjach z Brukselą przynoszą efekt odwrotny od tego, który deklarują władze. – W stanie faktycznym: czym intensywniej obóz władzy zaklina się, że nie odda ani guzika, tym bardziej oddaje już nie tylko guziki, ale i całe sukno. Kwestią nierozpoznaną jest to, czy czyni to w sposób świadomy, czy nieświadomy – dodaje.
W ocenie prawnika skutkiem ciągnącego się od lat konfliktu jest systematyczne wypłukiwanie polskich instytucji z ich uprawnień na rzecz organów unijnych. Ze sporu Polska wychodzi osłabiona, zaś Komisja Europejska silniejsza i uzbrojona w kompetencje, których wcześniej nie miała – i których już nie odda.
Ciąg precedensów
To, że polskie działania podniosły kwestie praworządności do rangi spraw pierwszorzędnych, pokazało Orędzie o stanie Unii Europejskiej, wygłoszone w środę przez przewodniczącą KE Ursulę von der Leyen. Europosłowie wcześniej wielokrotnie zarzucali przewodniczącej, że nie robi wystarczająco dużo na rzecz ochrony rządów prawa we Wspólnocie. Więc tym razem niemiecka polityk była przygotowana.
Tydzień wcześniej Bruksela uznała, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (ID SN) nadal działa, choć zgodnie z postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości UE już nie powinna. I skierowała wniosek o nałożenie na Warszawę kary. Von der Leyen mówiła o tych krokach, choć bez wymieniania Polski z nazwy. Jednak nie uniknęła krytyki. Europosłowie przypomnieli jej, że od miesięcy walczą z KE o rozporządzenie warunkujące wypłaty środków z unijnego budżetu z praworządnością – ich zdaniem takie rozwiązanie powinno natychmiast zostać uruchomione wobec Węgier. Formalnie regulacja weszła w życie na początku roku, ale szefowa Komisji zobowiązała się na grudniowym szczycie, że nie użyje go dopóty, dopóki TSUE nie wyda wyroku w sprawie, którą skierowały do trybunału Polska i Węgry. Odpowiadając na krytykę europosłów, von der Leyen zapowiedziała jednak, że budżet UE będzie chroniony i że w najbliższych tygodniach skieruje „pisemne powiadomienie”. Do kogo i w związku z czym – tego nie doprecyzowała.
W najnowszej odsłonie sporu z Polską o wyciszenie będzie trudno, ale Bruksela pozostawiła, jak pisaliśmy w tym tygodniu, margines porozumienia. Chodzi o list, jaki KE wysłała do rządu w Warszawie, w którym stawia pytanie o to, jak nasze władze zamierzają zrealizować lipcowy wyrok TSUE uznający za niezgodny z prawem UE system dyscyplinowania sędziów w SN i sądach powszechnych. W ostatnim tygodniu zarówno w Warszawie, jak i w Brukseli usłyszeliśmy, że odpowiedź na list może stać się podstawą kompromisu. Polska ma na nią dwa miesiące. Każda strona ma jednak radykałów, którzy mogą utrudnić porozumienie. W Polsce jest nim obóz ziobrystów, który jest gotowy zlikwidować ID SN co najwyżej po to, by zastąpić ją jeszcze bardziej radykalnym rozwiązaniem. Po drugiej stronie zwolennikiem twardego kursu jest belgijski komisarz ds. sprawiedliwości Didier Reynders. Problemem pozostaje też wniosek premiera Mateusza Morawieckiego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności kilku zapisów traktatowych z polską konstytucją. Odraczana już kilkukrotnie rozprawa zaplanowana jest na najbliższą środę. Reakcją na podważanie prawa UE przez polskie władze było wstrzymywanie przez Brukselę zgody na Krajowy Plan Odbudowy, co w praktyce oznacza de facto pierwszą blokadę unijnych środków.
Spór o ID SN toczy się w ramach czwartego postępowania o naruszenie prawa UE, jakie Komisja Europejska wszczęła w związku ze zmianami w polskim sądownictwie. Wszystkie zakończyły się skargami do TSUE, a także trzema wnioskami o zastosowanie środków tymczasowych. Polska jest więc niekwestionowaną rekordzistką, a zaangażowanie organów unijnych w sprawy sądownictwa w jednym państwie członkowskim – bez precedensu. Nie chodzi jedynie o liczbę postępowań, ale też o to, jak wiele środków użyto, często po raz pierwszy w historii Wspólnoty, by wymusić na polskim rządzie rezygnację z kontrowersyjnych zmian.
W styczniu 2016 r. KE uruchomiła „ramy na rzecz praworządności”. Powodem był spór o Trybunał Konstytucyjny, ale też zmiany w mediach publicznych. Ten całkowicie pozbawiony zębów mechanizm, nastawiony na dialog, wymyślono ze względu na problemy na Węgrzech, lecz przetestowano po raz pierwszy na nas. Kiedy okazało się, że dialog jest bezowocny, w lipcu 2017 r. uruchomiono pierwsze postępowanie o naruszenie prawa UE, które prowadzi do zaskarżenia kraju członkowskiego przed TSUE. Chodziło o przepisy w ustawie o ustroju sądów powszechnych dotyczące przechodzenia sędziów na emeryturę. To też było nowością, bo do tej pory TSUE nie rozpatrywał spraw związanych z sądownictwem w krajach członkowskich. Także po raz pierwszy wobec Polski uruchomiono procedurę przewidzianą art. 7 Traktatu o UE (w przypadku jednomyślności w UE może ona prowadzić do np. do zawieszenia kraju w prawach). Kiedy stało się jasne, że te działania przynoszą niewielkie efekty, rozpoczęto dyskusję o możliwości blokowania wypłat z unijnej kasy dla problematycznych krajów. KE uznała też, że należy wprowadzić doroczny przegląd stanu praworządności we wszystkich 27 państwach.
Na sądach spór z Polską się nie kończy. W minionym tygodniu rząd musiał udzielić odpowiedzi w związku z postępowaniem Brukseli w sprawie uchwał o „strefach wolnych od LGBT” podejmowanych przez niektóre polskie samorządy. Treści odpowiedzi nie znamy, ale osoby w rządzie informowały, że to nie on jest stroną sporu, lecz władze lokalne, na które centrum nie ma wielkiego wpływu. Sprawa może okazać się kosztowna dla regionów, bo tym, które takich uchwał nie odwołały, grozi zawieszenie wypłat z unijnego budżetu.
Kosztowna może być również kara związana z kopalnią węgla brunatnego w Turowie. Zawieszenie wydobycia nakazał TSUE w odpowiedzi na skargę Czech, jednak Polska się do tego postanowienia nie zastosowała. W ten spór także zaangażowała się KE, wspierając Czechów.
Polska nową Grecją
Zapytaliśmy urzędników w Brukseli i w Warszawie o to, jak z ich perspektywy wygląda bilans sporów Warszawy z UE. – Na pewno cierpi na tym nasza zdolność do zawierania sojuszy. Dla obserwatora z zewnątrz to często rzecz niezauważalna, ale Bruksela to milion sojuszy na godzinę. I nie chodzi o wielkie polityczne sprawy, ale o szczegółowe negocjowanie zapisów, o kwestie techniczne, bo to jest właśnie ta prawdziwa unijna dyplomacja. Raz trzeba się dogadać z Duńczykiem, raz z Holendrem, na zasadzie: ja poprę ciebie, ty potem wesprzesz mnie – mówi.
Inne państwa nie były na początku angażowane w nasz spór, ale to się zmieniło, kiedy uruchomiono art. 7. Wówczas Polska musiała tłumaczyć się ze zmian w sądownictwie przed ministrami krajów członkowskich w Radzie UE. – Stało się wtedy dla nich jasne, że ponieważ uruchomiono już tyle procedur, a wciąż nie znaleziono rozwiązania, to wiarygodność Polski jako kraju, który umie szukać rozwiązań i zarządzać kryzysem, jest słaba. I skoro Warszawa nie jest w stanie rozwiązać problemu z praworządnością, to jakie ma kompetencje do zajmowania się takimi kwestiami jak cyberbezpieczeństwo czy polityka klimatyczna? – pyta nasz rozmówca. – Polska staje się taką Grecją z czasów krachu finansowego, państwem, które trzeba traktować wyjątkowo, bo jest mało przewidywalne – dodaje.
Przed dojściem do władzy obozu PiS Polska była „werbalnie chwalona i hołubiona”, wskazywana jako sukces politycznego i gospodarczego postępu – przypominają urzędnicy. Problematyczne były wtedy pojedyncze kwestie, jak delegowanie pracowników, w których zderzały się interesy wielkich krajów. – Owszem, to był konflikt, ale prowadzony w dobrej atmosferze, nikt nikogo nie obrażał, ktoś czasem użył słowa „skandal” i na tym się kończyło. Bez dobrej atmosfery Jerzy Buzek nie zostałby przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, a Donald Tusk szefem Rady Europejskiej – podkreśla inny rozmówca. Czy ta dobra atmosfera służyła polskim interesom? – To, że Polak otrzymał wysokie stanowisko, jeszcze niewiele znaczy. Polska miała jednak wszelkie narzędzia do tego, by realizować własne interesy. Ale to, czy rząd robił to skutecznie, to inna historia – słyszymy.
Urzędnicy pamiętają, gdy premierowi Donaldowi Tuskowi zarzucano, że nasz kraj nie ma wystarczającej liczby reprezentantów na wysokich stanowiskach w Brukseli. Ówczesny szef rządu odpowiadał, że nie jest biurem pośrednictwa pracy. – Czyli kompletnie nie rozumiał polskiej racji stanu. A dziś? Polska narobiła nowych sporów z Unią i teraz patrzy, czy je wygrywa, czy przegrywa. Należało się zastanowić na pierwszym miejscu, czy w ogóle w nie wchodzić – kwituje rozmówca.
Każda akcja Brukseli wymaga odpowiedzi Warszawy. Udzielenia wyjaśnień, przygotowania dokumentów, zaangażowania prawników i dyplomatów. Bezpośrednim skutkiem licznych otwartych frontów Polski jest uwikłanie aparatu państwa w niekończące się spory. – To na pewno osłabia jego potencjał, bo przecież w tym czasie można by było zabiegać chociażby o korzystniejsze dla Polski przepisy w produkowanym taśmowo unijnym prawie – słyszymy.
Superrząd
PiS od zarania konfliktu z Brukselą odpiera argumenty, przekonując, że UE nie ma uprawnień do zajmowania się organizacją sądownictwa w Polsce. – Mnożą się wątpliwości, czy sama KE działa w ramach uprawnień przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach – mówił w trakcie środowej debaty w europarlamencie prof. Zdzisław Krasnodębski, europoseł PiS. – KE zdaje się zapominać, że nie jest superrządem ponad rządami państw członkowskich – zauważył. I dodał, że mamy do czynienia z sytuacją, w której KE powiększa swoje kompetencje kosztem krajów członkowskich, ingerując w ich porządek prawny i polityczny. – Dopóki to Polska i Węgry formułowały taki zarzut, można było to lekceważyć, zarzucając, że to one same rzekomo łamią zasadę praworządności, ale ostatnio pojawiają się podobne głosy z innych państw – podkreślił polityk PiS.
Przytoczył przykład głównego negocjatora unijnego do spraw brexitu Michela Barniera, który chce kandydować w wyborach prezydenckich we Francji, a który ostatnio powiedział, że jego ojczyzna powinna odzyskać suwerenność. Krasnodębski zwrócił także uwagę na słowa byłego prezesa niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Andreasa Vosskuhle. W wywiadzie dla tygodnika „Die Zeit” odniósł się on do sporu o nadrzędność prawa w UE. „Organy unijne uważają, że prymat prawa europejskiego jest absolutny, natomiast wiele trybunałów konstytucyjnych w państwach członkowskich jest zdania, że organom tym przekazano jedynie pewne, jasno zarysowane kompetencje i wolno im robić tylko to, do czego zostały upoważnione przez państwa członkowskie, bo UE nie jest państwem federacyjnym” – podkreśla Vosskuhle. W jego ocenie obie strony mają dobre argumenty i konfliktu tego nie da się rozwiązać, powinien pozostać otwarty. Niemiecki sędzia zrobił też zastrzeżenie na temat Polski. Jego zdaniem polskie władze dopuszczają się „nadużycia”, powołując się na niemieckie orzecznictwo jako pretekst do ignorowania orzecznictwa TSUE.
Profesor Jacek Zaleśny uważa, że KE nie miała uprawnień, by zaangażować się w spór o sądy. Kłopot w tym, że polskie władze ją właściwie do tego zachęciły. – Instytucje krajowe w Polsce, jak mało które, dają pretekst organom unijnym do rozszerzania własnych uprawnień kosztem kompetencji organów polskich i innych państw członkowskich – podkreśla. W jego ocenie paradoksalnie polski obóz władzy jest najbardziej prounijny, bo swoim działaniem ugruntowuje praktykę, że na polecenie unijnych instytucji dochodzi do zmian w kraju. Dobrym przykładem, jego zdaniem, było przejście w stan spoczynku sędziów SN – zmiana wprowadzona przez PiS, a pod wpływem UE cofnięta. – Obóz władzy wywołał zmianę w prawie polskim, a uchylił ją nie dlatego, że była niemądra, ale pod wpływem organów unijnych. W ten sposób pokazał, że instytucje UE mają wpływ na to, jak kształtuje się kwestia przejścia w stan spoczynku sędziów SN w państwach członkowskich, mimo że to nie jest ich kompetencja. Obóz rządzący sprowokował je jednak do tego, by takie kompetencje organy UE sobie nadały – podkreśla. Podobnie jest teraz w sprawie Izby Dyscyplinarnej SN. – Obóz władzy nie zlikwidował jej jako niezgodnej z polską konstytucją, ale zapowiedział jej likwidację, bo tego oczekuje UE. W ten sposób potwierdza, że w Polsce ustrój organów władzy państwowej ma być taki, jakiego chce UE – dodaje Zaleśny.
– Ten spór oznacza nie tylko przekreślanie praworządności jako kluczowego warunku ładu społecznego i dobrego życia, ale też, że organy władzy krajowej nie są aktywne w kwestiach, w których Polacy są dyskryminowani, a to chociażby spedycja i transport transgraniczny. Państwa członkowskie naruszają przepisy o swobodnym przepływie towarów i usług, organy tych państw, np. niemieckie czy francuskie, w szerokim zakresie dopuszczają się dyskryminacji polskich podmiotów gospodarczych, by zniszczyć ich konkurencyjność – kontynuuje prawnik. W tych sprawach organy krajowe są bierne. – Zamiast tego wplątały Polskę w spór, którego w ogóle nie powinno być, bo organy władzy państwowej, działając w sposób rzetelny, przestrzegając polskiej konstytucji, w ogóle by się w niego nie uwikłały. Zarazem nie dałyby pretekstu do ingerencji instytucji unijnych – zauważa.
David, don’t panic
Kolejne spory sprawiają, że coraz częściej w Polsce pada pytanie, czy niebawem nie znajdziemy się poza UE. Zwłaszcza że straszenie polexitem stało się poręcznym narzędziem dla polityków, którym coraz chętniej żonglują. Jeden z zagranicznych korespondentów, który przed przyjazdem do Polski pracował przez lata w Wielkiej Brytanii, w nieformalnej rozmowie przypomina, jak niewinnie zaczynał się brexit. – To było hasło UKIP, małej partii krzykaczy Nigela Farage’a, której początkowo nikt nie brał na poważnie. Ale kiedy konserwatyści zorientowali się, że zabiera im wyborców, premier David Cameron spanikował i zapowiedział referendum. Tylko tyle i aż tyle – mówi. Jak jednak dodaje, Wielka Brytania przez cały okres członkostwa była zaledwie jedną nogą w UE. W przypadku Polski jest inaczej.
Polexit to wciąż bardziej figura retoryczna niż realna możliwość – zwłaszcza że w środę kierownictwo PiS przyjęło uchwałę „w sprawie przynależności Polski do UE”. Poza tym euroentuzjaści nadal przeważają znacząco nad zwolennikami wyjścia z Unii, co oznacza, że na powtórzenie scenariusza brytyjskiego u nas nie ma szans. Według najnowszego eurobarometru liczba Polaków, którzy optymistycznie myślą o przyszłości UE, nawet wzrosła w stosunku do stanu sprzed roku. Takie zdanie podziela dzisiaj 79 proc. polskich obywateli, o 2 pkt proc. więcej. Chociaż nastroje Polaków co do przyszłości UE są dobre, to problemem tu i teraz pozostaje szkodliwy wpływ sporów toczonych z UE. Na razie są one dla Polski o wiele bardziej dotkliwe niż teoretyczna dyskusja o polexicie.
