Ponad 20 lat temu przeprowadzono rewolucję w systemie emerytalnym, której skutki odczuwalne są coraz bardziej. Gdy reforma wchodziła w życie, protestów nie wywoływała. Może dlatego, że ci, którzy wówczas o emeryturze już realnie myśleli, skorzystali jeszcze w pełni ze starego, korzystniejszego systemu, a młodsi tematem nie byli (jeszcze) zainteresowani. Rządzącym też chyba nie zależało na kompleksowym przekazie. Marek Belka jako prezes NBP powiedział raz, że jednym z największym błędów (jak zaznaczył, chyba nie do uniknięcia), jakie popełniono w 1999 r., było to, że nie powiedziano ludziom: wasze emerytury będą w nowym systemie zasadniczo niższe.
Tę prawdę cyklicznie odkrywają media. Te tradycyjne i społecznościowe co jakiś czas obiega informacja o tym, jak niskie emerytury będę mieć dzisiejsi 40-latkowie i młodsi. Politycy i internetowi komentatorzy ponarzekają, wskazując winnych – tu do wyboru, w zależności od poglądów politycznych: PiS, Donald Tusk, górnicy, mundurowi. Lista nie ma końca. W tych przepychankach niknie podstawowa sprawa – niskie emerytury z ZUS, a dokładniej niska stopa zastąpienia, czyli relacja świadczenia do przeciętnego wynagrodzenia, nie powinna dziwić. To efekt zastosowania przepisów uchwalonych w ramach wielkiej reformy sprzed 20 lat i zmiany w sposobie obliczania emerytur. To, że przyznawane obecnie świadczenia są coraz niższe względem przeciętnego wynagrodzenia (w krytycznym momencie ich relacja ma wynieść zaledwie 23 proc.), jest bezpośrednią konsekwencją przyjętych wówczas zasad i przechodzenia na emeryturę osób, które połowę albo i więcej życia zawodowego spędziły już w nowym systemie.
Nie cieszy się też popularnością informacja, że twórcy reformy byli przekonani o tym, że na emeryturę trzeba dodatkowo oszczędzać. Robi to niewiele osób.
Reklama
Zmiany nie do uniknięcia
Nie ma wątpliwości, że reforma musiała być przeprowadzona. Stary system był na dłuższą metę nie do utrzymania. Jedną z przyczyn był znaczny spadek dzietności Polaków. Gdy rozpoczynano pracę nad zmianami, od jakiegoś czasu trwał już niż demograficzny, dzieci rodziło się znacznie mniej niż w latach 80. Chociaż częściowo można to było wyjaśnić niżem demograficznym lat 60. i 70. oraz bezrobociem, które wybuchło po upadku PRL, to nie można ignorować przemian kulturowych. Było jasne, że do wysokiej dzietności już nie wrócimy. Słusznie przewidywano, że w niedalekiej przyszłości powiększająca się grupa emerytów z korzystnie wyliczonymi emeryturami będzie zbyt dużym obciążeniem dla zmniejszającej się grupy pracujących. A świadczenia były wyliczane korzystnie, bo w oderwaniu od składek, na podstawie wynagrodzenia z wybranych lat pracy. Nie było wówczas indywidualnych kont emerytalnych, a składki odprowadzane były zbiorczo za wszystkich pracowników. – Aby dostać relatywnie wysoką emeryturę, wystarczyło zarabiać bardzo dobrze tylko przez 10 lat. Pensja z pozostałych lat nie była aż tak ważna. Liczył się tylko staż – wyjaśnia dr Tomasz Lasocki z Uniwersytetu Warszawskiego. Do tego szeroka możliwość korzystania z wcześniejszej emerytury powodowała, że mało kto decydował się na nią dopiero po osiągnięciu wieku ustawowego. W 1998 r. przeciętny wiek przechodzenia na emeryturę wynosił 58,7 roku dla mężczyzn i 54,7 roku dla kobiet.

Reklama
Te zasady zachowano dla osób urodzonych przed 1949 r. Urodzeni później zostali objęci nowym systemem, w którym składki odprowadzane są indywidualnie. W zamyśle twórców reformy emerytura miała pochodzić dla nich z dwóch obowiązkowych źródeł – ZUS i wybranego, choć obowiązkowego OFE, do którego przekazywano część składki. Dodatkowym źródłem utrzymania miały być oszczędności z dobrowolnego III filaru.
Prosta arytmetyka
Założenia reformy były proste – to nie państwo decyduje o „przyznaniu” emerytury, lecz samemu się na nią odkłada. Reforma ujednoliciła – a więc w praktyce podwyższała – wiek emerytalny do 60 i 65 lat. Tylko niektórym grupom pozostawiono okresy przejściowe, podczas których można było wcześniej skorzystać z uprawnień.
Samo świadczenie zostało uzależnione nie tylko od zgromadzonych składek, lecz także od momentu przejścia na emeryturę. W uproszczeniu: składki dzieli się przez liczbę miesięcy, przez którą według prognoz GUS osoba w danym wieku będzie żyła. I tu wchodzi prosta arytmetyka – świadczenie będzie wyższe nie tylko wtedy, gdy będzie więcej składek na koncie, ale też wtedy, gdy podzieli się je przez mniejszą liczbę miesięcy. Niskiej stopy zastąpienia da się więc uniknąć, jeśli opóźni się swoje przejście na emeryturę. Fatalne prognozy dotyczą bowiem sytuacji, gdy wniosek do ZUS składany jest od razu po osiągnieciu odpowiedniego wieku. – Każdy rok może oznaczać wzrost świadczenia nawet o kilkanaście procent – mówi dr Lasocki. – W nowym systemie każda składka ma znaczenie. Im wcześniej wpłacona, tym więcej razy będzie zwaloryzowana. Każda odprowadzona złotówka 20 lat temu warta jest już cztery razy tyle. A w momencie przechodzenia na emeryturę może być warta nawet 16 zł – dodaje.
Obraz nie będzie pełny bez wyjaśnienia, dlaczego początkowo nie była widoczna aż tak duża różnica między emeryturami ze starego systemu a tymi z nowego. Zapobiega temu wyliczanie tzw. kapitału początkowego, a więc pewnej hipotetycznej kwoty składek za pracę przed 1999 r., którą dolicza się do składek odprowadzonych w nowym systemie. Oblicza się go na korzystnych zasadach, dlatego im więcej lat pracy przypadało przed 1999 r., tym na wyższą emeryturę można liczyć. Każdy kolejny rocznik ubiegający się o świadczenie pracę zaczynał później, dlatego ich kapitał początkowy ma coraz mniejszy udział w obliczaniu dla nich emerytury. Ta przyznawana osobom urodzonym w latach 80. i później będzie więc obliczana bez kapitału, na podstawie samych składek. A tych nie będzie dużo. Cała składka emerytalna wynosiła od początku równowartość 19,52 proc. wynagrodzenia, z czego połowa jest potrącana z wynagrodzenia brutto pracownika, a połowa dopłacana przez pracodawcę. Co miesiąc na konto emerytalne pracowników i zleceniobiorców wpływa więc równowartość 20 proc. wynagrodzenia. W uproszczeniu: to tak, jakby ktoś rocznie odkładał równowartość około dwuipółkrotności pensji. Mniej wpływa na konta emerytalne przedsiębiorców, którzy najczęściej odprowadzają najniższe możliwe składki. Trzeba sobie jednak zdawać sprawę, że w przypadku kobiet nawet odprowadzane przez 35–40 lat składki mają wystarczyć na ponad 20 lat życia, bo taka jest prognoza GUS dla dzisiejszych 60-latek. Nawet uwzględniając cykliczną waloryzację składek wskaźnikiem wyższym niż na jakiejkolwiek lokacie bankowej (za 2020 r. – 5,41 proc.), widać, że wyliczona przez ZUS emerytura nie będzie wysoka. Mężczyźni mogą liczyć na wyższe świadczenie, co jest związane przede wszystkim z tym, że później kończą aktywność zawodową.
Jednak nie pod palmami
To wszystko wynikało z przepisów, które zaczęły obowiązywać w 1999 r. Jednak dopiero po 2009 r. społeczeństwo zaczęło sobie zdawać sprawę, jaka jest skala zmian. O tej nieświadomości mówiła była prezes ZUS prof. Aleksandra Wiktorow w podsumowaniu pierwszej dekady obowiązywania nowych regulacji. – Autorzy reformy w momencie jej wdrażania nic nie mówili na temat wypłat, później też bardzo oszczędnie, co podtrzymywało błędne mniemanie przyszłych świadczeniobiorców – stwierdziła na spotkaniu Klubu Polska 2015+ w 2008 r. w przededniu pierwszych wypłat z nowego systemu. Zwróciła też uwagę, że większość społeczeństwa myślała, iż po osiągnięciu wieku emerytalnego dostanie świadczenie z OFE, miesięczne, dożywotnie i dziedziczone.
Taki właśnie był przekaz: emerytura z ZUS będzie uzupełniona emeryturą kapitałową z OFE, która dzięki inwestowaniu składek przez fundusze zapewni „wakacje pod palmami”. Niestety, sen o spędzeniu starości na podróżach się nie spełnił, między innymi dlatego, że już przy budowie systemu popełniono błędy. OFE miało jednak nie tyle podwyższać emerytury, ile odciążyć państwo w ich finansowaniu. Wskazywano jednak, że II filar jest drogim rozwiązaniem. – Już przy wpływie składki fundusz pobierał opłatę, mimo że jeszcze nawet nie zdążył jej zainwestować – wyjaśnia Oskar Sobolewski z Instytutu Emerytalnego. Fundusze ściągały wysokie prowizje i to niezależnie od tego, czy cokolwiek zarobiły. Niepokój wzbudzało także to, w co lokowały składki. – Wysokość emerytury z OFE mogła się znacznie różnić w zależności od tego, ile były aktualnie warte akcje, w które zainwestował dany fundusz – mówi ekspert.
Chociaż ocena funkcjonowania OFE była różna, w 2013 r. rząd Donalda Tuska zdecydował, że ponad połowa jednostek uczestnictwa w funduszach zostanie umorzona, a ich wartość zostanie przekazana do ZUS. Szczegóły operacji nie przebiły się przez wrzawę, jaka wówczas wybuchła, a decyzję rządu ochrzczono „kradzieżą pieniędzy z OFE”. Tą kradzieżą przejęło się niewiele osób, bo deklarację o pozostaniu w swoim funduszu złożyło zaledwie 15 proc. ubezpieczonych. Pozostałym, którzy nie złożyli oświadczenia, powiększono subkonto w ZUS. Podobnie jak środki z OFE, te przeniesione na subkonto także można dziedziczyć. Jak jednak zauważa Tomasz Lasocki, mimo że trzeba było zrewidować funkcjonowanie OFE, to narracja „skoku na kasę” podkopała zaufanie do systemu.
Większość osób w żadne szczegóły nie wchodzi, a hasło o kradzieży nadal dobrze się sprzedaje. Demontaż OFE miał dokończyć rząd PiS. Zamierzał przesunąć pozostałą część środków z OFE i całkowicie likwidować fundusze. Plan, obecnie zamrożony, także był szeroko krytykowany. Co do zasady pieniądze z OFE miały trafić na indywidualne konta emerytalne, ale po potrąceniu 15 proc. tzw. opłaty przekształceniowej. Uniknięcie opłaty miało być możliwe przez przeniesienie pieniędzy do ZUS, ale już na konto, a nie subkonto emerytalne. A to oznaczałoby, że środki nie byłyby dziedziczone, co oprócz opłaty budziło największy sprzeciw. – W mojej ocenie to rozwiązanie niekonstytucyjne, bo prawo do dziedziczenia środków z funduszu jest prawem nabytym – uważa Oskar Sobolewski.
Oprócz obowiązkowego ZUS i OFE twórcy reformy stworzyli także dobrowolny III filar – pracownicze programy emerytalne, indywidualne konta emerytalne (IKE) – później uzupełniony o indywidualne konta zabezpieczenia emerytalnego (IKZE). Przewidywali, że świadczenia tylko z ZUS i OFE nie wystarczą na dostatnią starość. Jednak zorganizowane oszczędzanie nie zdobyło szczególnej popularności. Zainteresowanie wśród pracodawców utworzeniem programów emerytalnych przez lata było znikome – aż do czasu, gdy okazało się, że taki program zwolni firmę z obowiązku utworzenia pracowniczych planów kapitałowych wprowadzonych przez rząd PiS. Indywidualne, systemowe formy oszczędzania także nie cieszą się wielką popularnością. Na miliony pracujących obecnie prowadzonych jest jedynie 740 tys. IKE i niewiele ponad 400 tys. IKZE, a do tego nie na wszystkie wpłacane są regularnie pieniądze. Podsumowaniem mogą być słowa prof. Witolda Orłowskiego wypowiedziane podczas zorganizowanej w Sejmie debaty o systemie emerytalnym w 2013 r.: – Największą klęską reformy nie jest OFE, a to, że nie udało się zachęcić ludzi, żeby oszczędzali w III filarze.
Do wypłaty kilka złotych
Emocje wywołuje także kolejny skutek reformy, jakim są tzw. biedaemerytury, czyli te poniżej ustawowej kwoty minimalnej. Liczba osób, które miesięcznie dostają z ZUS zaledwie kilkaset, kilkadziesiąt, a nawet kilka złotych co roku wzrasta. Te statystyki także łatwo mogą być użyte jako argument w debacie politycznej, choć w rzeczywistości nie zależą od stanu gospodarki i finansów publicznych w danym momencie. Emeryturę poniżej poziomu gwarantowanego dostanie ten, kto zgromadził mało składek, a był ubezpieczony krócej niż 20 lat (kobiety) lub 25 lat (mężczyźni). Ten próg obowiązywał od początku istnienia zreformowanego systemu. Chociaż przy okazji podnoszenia wieku emerytalnego w 2013 r. podwyższono i ten wymóg, to wraz ze starym wiekiem emerytalnym wrócił do pierwotnego poziomu. To, że coraz więcej osób nie ma albo nie może udowodnić 20/25 lat stażu, można wiązać z upowszechnieniem się pracy na czarno, wysokim bezrobociem, które w wielu regionach utrzymywało się przez długie lata, opieką nad członkami rodziny – przyczyny mogą być różne. Przeciwdziałanie im to przede wszystkim zachęcanie do pracy legalnej. Teoretycznie biedaemerytury można łatwo zlikwidować od ręki – obniżając wymagany staż do jeszcze niższego poziomu. Albo, jak postulują wręcz niektórzy, wprowadzając emerytury obywatelskie, czyli równe świadczenia dla wszystkich, bez względu na wpłacone składki. Pytanie, czy wytrzymałby to budżet.
Na takiej samej zasadzie rządzący mogliby zwiększyć też stopę zastąpienia, zmieniając zasady obowiązujące od dwóch dekad. Mogą podwyższyć składkę emerytalną albo wiek emerytalny, albo jedno i drugie. Podwyżka składki nie wchodzi w grę, bo hasło „zwiększamy ZUS” to przepis na polityczne samobójstwo. Podobnie jak podwyższenie wieku emerytalnego, o czym powiedziano i napisano już dużo. – Żadna partia nie odważy się w najbliższym czasie wykonać takiego ruchu – prognozuje dr Lasocki. Eksperci nie mają jednak wątpliwości, że to się kiedyś wydarzyć musi, pytanie tylko kiedy. Oskar Sobolewski zwraca uwagę, że rosnąca grupa emerytów z niskimi świadczeniami może stanowić pokusę do psucia systemu kolejnymi „dodatkowymi” emeryturami, bez związku ze składkami, lecz podyktowanymi względami wyborczymi.
Przyszłych emerytów można też zachęcać do dłuższej aktywności zawodowej, ale też przekonać do oszczędzania na starość poza ZUS. Gdy w 2017 r. obniżano wiek emerytalny, mocno podkreślano, że dzięki temu ludzie zyskują wybór. Mają prawo na emeryturę przejść, ale nie muszą. Nie wszędzie ten wybór jest realny, bo wciąż zdarza się, że osobom w wieku emerytalnym mniej lub bardziej skutecznie sugeruje się, że powinni odejść z pracy. Są też zazwyczaj pierwszą zwalnianą grupą. Większość jednak z własnej woli składa wniosek o emeryturę od razu lub tylko z nieznacznym opóźnieniem po 60./65. urodzinach. Nic dziwnego, skoro później i tak mogą dorabiać bez ograniczeń.
Skuteczność zachęt do zorganizowania oszczędzania na starość też nie jest zbyt duża. Wielkim projektem PiS było utworzenie PPK, z których oszczędności mają uzupełnić skromną wypłatę z ZUS. Ale mimo szerokiej kampanii promocyjnej zrezygnowało z nich aż 70 proc. uprawnionych. Naczelny argument? „To drugie OFE”. Na nic zdają się wyjaśnienia, że plany kapitałowe funkcjonują na zasadach innych niż niesławne fundusze. „Nikt mi nie zagwarantuje, że tych pieniędzy też nie ukradną” – można usłyszeć w odpowiedzi. To już jest jednak bardziej argument na poziomie emocji niż wiedzy, związany z brakiem zaufania do państwa.