Reklama
Pod wpływem pandemicznych wydatków i zmniejszonych dochodów podatkowych szybko narasta deficyt finansów publicznych oraz zwiększa się poziom zadłużenia. Jest to zjawisko o zasięgu globalnym. Nie ogranicza się do krajów rządzonych przez „populistów”. Gra idzie o uniknięcie katastrofalnej recesji. Z powszechnością i nieodzownością długów publicznych trzeba się pogodzić, ale najpierw należy zrozumieć ich naturę. Z tym mają zaś problem nie tylko koryfeusze krajowej nauki o ekonomii, lecz także politycy i publicyści. Przykładem jest alarmistyczna opinia Tomasza Pruska „Świat na kredyt stanie pod ścianą” (DGP 34/2021), która zawiera rozliczne – i błędne – interpretacje kwestii zadłużenia.
Bezbolesna obsługa
Autor zdaje się sugerować, że przyspieszony wzrost deficytów budżetowych jest skutkiem niefrasobliwego gospodarowania pieniądzem, zwłaszcza publicznym. Teza ta jest nieprawdziwa w odniesieniu do obecnej sytuacji. W latach poprzedzających wybuch pandemii pieniądzem publicznym gospodarowano raczej dość rygorystycznie. Na przykład w Polsce deficyt malał sukcesywnie, a w 2020 r. planowano nawet osiągnąć nadwyżkę budżetową.
Niefrasobliwe gospodarowanie pieniądzem publicznym nie było też źródłem globalnego kryzysu z lat 2007–2009. Dług publiczny strefy euro stopniowo się obniżał w stosunku do PKB aż do momentu załamania (pod koniec 2007 r. wynosił tylko 66 proc.). Dopiero wybuch kryzysu wymusił nadzwyczajne wydatki państwowe, co wywindowało poziom długu (w apogeum w połowie 2014 r. wyniósł on 94 proc. PKB). Czy alternatywą dla tej polityki byłoby bardziej rygorystyczne gospodarowanie pieniądzem publicznym? Nie. Po pierwsze, pogłębiłoby to i tak dotkliwą recesję oraz zmniejszenie dochodów podatkowych (co oznaczałoby wyższy deficyt). Po drugie, większy spadek PKB spowodowałby dodatkowy wzrost długu w relacji do PKB, nawet gdyby deficyt miał pozostać nominalnie niezmieniony.
Warto zauważyć, że po 2014 r. strefa euro powoli redukowała poziom zadłużenia publicznego, przede wszystkim za sprawą wzrostu gospodarczego. Pod koniec 2019 r. obniżyło się ono do 84 proc. PKB. Gdyby nie pandemia, spadałoby także w latach następnych. Założenie, że PKB będzie szedł w górę, co pozwoliłoby na spłatę długu, nie jest bynajmniej groźne – jak twierdzi Tomasz Prusek. To założenie ze wszech miar realistyczne. W rosnącej gospodarce koszty obsługi długu publicznego pokrywają się „same”, bezboleśnie – tj. bez wzrostu obciążeń podatkowych. Wykazano to już dawno temu (Evsey Domar, „The «Burden of Debt» and the National Income”, „American Economic Review”, 1944 r.).
Kto korzysta, ten płaci
Tomasz Prusek – podobnie jak wielu innych komentatorów – uważa, że zadłużenie „może w końcu okazać się nie do udźwignięcia”. Jego zdaniem „populistycznym rządom pozostanie w takim scenariuszu zgoda na inflację, którą spłacą nabrzmiałe długi, ale przy okazji pogrążą swoje społeczeństwa w ubóstwie”. Dlaczego jednak inflacja miałaby automatycznie zubażać społeczeństwo? Nie wiadomo. Wszak inflacja to z reguły nie tylko wzrost poziomu cen, lecz także (dość proporcjonalny) wzrost płac i innych dochodów. Wcale nie musi oznaczać erozji dochodów realnych.
Co więcej, historia każe wątpić w słuszność tezy o inflacjogennym potencjale zadłużenia. W trakcie recesji po 2007 r. prawie wszędzie długi publiczne niebywale wzrosły, a mimo to nie przyniosły wyższej inflacji. W latach 2008–2018 jej średnioroczna stopa w strefie euro wynosiła zaledwie 1,1 proc., w Niemczech – 1,2 proc., w USA – 1,6 proc., a w Japonii – 0,4 proc. Przypadek tej ostatniej jest symptomatyczny. Dług publiczny Japonii dawno przekroczył 230 proc. PKB i wciąż się powiększa. Ale kraj ten boryka się z uporczywą tendencją deflacyjną. Wywołanie wyższej inflacji okazuje się trudniejsze, niż to się może wydawać. Nie pomaga nawet wyjątkowo luźna polityka pieniężna (z ujemnymi oficjalnymi stopami procentowymi). Sekret tego paradoksu tkwi w krytycznym już od dawna stanie koniunktury. Tak długo, jak dominują wysokie bezrobocie i paraliżująca niepewność jutra, tak długo polityka fiskalna musi być ekspansywna, przy znikomym ryzyku inflacji. Deficyt budżetowy może być źródłem inflacji przy wysokim wykorzystaniu potencjału produkcyjnego i niskim bezrobociu. Tak się jednak składa, że w świecie współczesnym okresy szczytów koniunktury są krótkie i nieczęste.
Rzeczową dyskusję o długu publicznym mąci uparcie powracająca teza, że będą go spłacać „przyszłe pokolenia”. Często pada pytanie: „Czy jest moralnie usprawiedliwione przerzucanie kosztów naszego obecnego życia ponad stan na nasze dzieci i wnuki?”. Odpowiedź jest pozytywna. Obecne deficyty finansują szpitale, szkoły i inne instytucje, z których korzystać będą kolejne pokolenia. Dzisiejsza młodzież dzięki nim będzie zdrowsza, bardziej wykształcona, pożyje dłużej i lepiej. Nie jest moralnie usprawiedliwione, by czerpała z dobroczynnych efektów obecnych deficytów bez ponoszenia w przyszłości kosztów z tego tytułu.
Sugestia, że na niedookreślonych „przyszłych pokoleniach” ciążyć będzie obowiązek „spłaty długu publicznego”, jest zresztą bałamutna. Jest jasne, że dług osoby prywatnej skutkuje obowiązkiem jego uregulowania. Krajowy dług publiczny ma jednak inny charakter. Nie jest zobowiązaniem sektora prywatnego wobec państwa, lecz, przeciwnie, zobowiązaniem państwa wobec sektora prywatnego. Wie o tym każdy prywatny posiadacz rządowych obligacji skarbowych, w każdej chwili wymienialnych na gotówkę. To samo odnosi się do prywatnych posiadaczy gotówki (emitowanej przez banki centralne). Jest ona zobowiązaniem państwa wobec swoich obywateli. Rozumieć to powinien każdy podatnik regulujący swoje należności podatkowe wobec państwa.
Jest nonsensem zakładanie, że dług publiczny denominowany w walucie krajowej musi być spłacony w jakimś późniejszym terminie przez sektor prywatny (gospodarstwa domowe i firmy). Sektor prywatny miałby być opodatkowywany po to tylko, by dostarczyć pieniędzy trafiających z powrotem do niego samego? Bez sensu. Owszem, można by sądzić, że jest tu jakiś problem. Otóż opodatkowanie mające na celu gromadzenie pieniędzy na wypłatę odsetek od obligacji obciąża ogół podatników, podczas gdy ewentualne korzyści odsetkowe trafiają tylko do posiadaczy obligacji. Ten wzgląd ma jednak znaczenie marginalne. Oprocentowanie obligacji detalicznych jest symboliczne – obecnie w istocie jest ono realnie ujemne. Ponadto znaczącym posiadaczem obligacji są fundusze ubezpieczeń społecznych, a więc pośrednio ogół podatników.
Bogactwo sektora prywatnego
Dług publiczny – w szczególności Niemiec, USA, Japonii, Szwajcarii (a nawet Polski) – jest wysoko ceniony przez prywatnych inwestorów, zwłaszcza przez fundusze emerytalne. Apetytu na obligacje Szwajcarii i Japonii nie studzi nawet to, że ich nominalne oprocentowanie jest zerowe, a często nawet ujemne (podobnie jest w przypadku oprocentowania detalicznych obligacji skarbowych polskiego Ministerstwa Finansów – realnie jest ono ujemne). Dlaczego tak się dzieje? To proste. W ostateczności dług publiczny jest jedyną formą bogactwa finansowego, jakie bezpiecznie akumulować może sektor prywatny. Gwarantują go rządy emitujące obligacje. Tak długo, jak państwo kontroluje emisję własnego pieniądza, tak długo pozostaje w stu procentach wypłacalne. Dług publiczny to błogosławieństwo dla sektora prywatnego. Bez jego istnienia byłby zdany na ryzykowne inwestowanie nadwyżek finansowych w papiery emitowane przez firmy (również przez mniej lub bardziej oszukańcze podmioty typu Amber Gold i GetBack). Spłata długu publicznego byłaby zjawiskiem fantomowym nie dlatego, że państwa nie mają możliwości zaspokojenia roszczeń prywatnych (tę posiadają zawsze), lecz dlatego, że spłata ta nie leży w interesie sektora prywatnego. Ten ostatni preferuje posiadanie obligacji rządowych od posiadania rządowej gotówki.
Jasne jest, że mowa tu o długu denominowanym we własnej walucie. Gigantyczne zadłużenie wobec Chin nie jest problemem dla USA. Fed może w każdej chwili je „uregulować”: wystarczy wydrukować banknot dolarowy o nominale kilku bilionów i przesłać go przewodniczącemu Xi. Zadłużenie publiczne wobec zagranicy denominowane w walutach obcych mogłoby być potencjalnym problemem. Nie odnosi się to jednak obecnie do Polski (problemem było zadłużenie w walutach obcych za późnego Gierka, teraz kłopotem bywa nie brak dewiz, lecz ich nadmiar).
Na marginesie warto przypomnieć, że kraje strefy euro nie mają walut narodowych. O emisji gotówki euro (i dostępie do niej) suwerennie decyduje Europejski Bank Centralny. Długi publiczne państw strefy euro są więc denominowane w walucie de facto zagranicznej. Nie ma więc absolutnej gwarancji wypłacalności rządu np. greckiego lub włoskiego. Wpływa to na wysokość oprocentowania długów publicznych tych krajów i potencjalnie nakłada kaganiec na ich deficyty budżetowe.
Gdzież ta ściana?
Jest wiele nieporozumień co do zasad właściwej polityki makroekonomicznej. Szczególnie niepokojące jest przeświadczenie, że w czasie kryzysu i recesji należy mniej wydawać, a więcej oszczędzać. Nonsens. Jeśli wszyscy (tak sektor prywatny, jak i publiczny) zaczniemy ograniczać wydatki, to jeszcze bardziej spadną sprzedaż, produkcja i zatrudnienie. A więc recesja będzie dotkliwsza.
W obecnych warunkach (wzrost bezrobocia, spadek sprzedaży i dochodów firm prywatnych i gospodarstw domowych) sektor prywatny będzie musiał ograniczać swoje budżety. Ponadto wiele firm i gospodarstw domowych, który kryzys bezpośrednio nie dotknął (zwłaszcza gospodarstw emerytów), będzie dodatkowo skłonne zwiększyć oszczędności („na wszelki wypadek”). Tym większą rolę musi odgrywać hojne wydatkowanie pieniędzy przez sektor publiczny. Zwykle pada tu pytanie: „Skąd państwo ma brać pieniądze?”. Względnie: „Czy państwo może wydawać pieniądze, których nie posiada?”.
Otóż rząd z reguły wydaje pieniądze, których jeszcze nie posiada. I to zanim pożyczy je od sektora prywatnego. Nie jest prawdą, że „państwo może wydać tyle pieniędzy, ile zaciągnie długu”. Beneficjenci rządu (lub jego agend – m.in. ZUS-u) otrzymują przekazy (np. emerytalne) z banków, w których ma on swoje konta (np. z Banku Gospodarstwa Krajowego). Na tych kontach może nie być żadnych aktywów (tj. pieniędzy), a zlecone przekazy tylko automatycznie powiększają debet rządu. Debet ten jest następnie sankcjonowany – albo jako kredyt bankowy udzielony rządowi, albo rekompensowany w postaci obligacji skarbowych, tj. „oficjalnego” długu publicznego.
Deficyty fiskalne, które prowadzą do kumulowania się olbrzymich długów publicznych (denominowanych w walucie krajowej), mogą – w szczególnych okolicznościach – mieć niepożądane skutki, zwłaszcza w postaci wysokiej inflacji. Ale nie jest to problem czasów obecnych, charakteryzujących się chronicznym niedoborem popytu i chronicznymi nadwyżkami podaży. Pomimo wzrostu długów publicznych aktualne prognozy inflacji nie dają podstaw do niepokoju. Na 2021 r. Eurostat przewiduje inflację w wysokości 1,1 proc. dla strefy euro, 1,8 proc. dla USA i 0,1 proc. dla Japonii. Na 2022 r. inflacja ma wynieść – odpowiednio – 1,3 proc., 1,6 proc. i 0,2 proc. Nie ma więc powodu straszyć perspektywą dużego wzrostu cen wynikającego rzekomo z narastającego zadłużenia. Nie ma też powodu straszyć perspektywą dojścia do ściany, czyli braku możliwości sfinansowania rosnących deficytów fiskalnych. Te ostatnie zawsze dają się sfinansować, i to bardzo tanio. Wystarczy, że nad procesem emisji pieniądza czuwa suwerenny i kompetentny bank centralny.