Gdy na początku roku pisaliśmy o nowo wprowadzonych przepisach umożliwiających organowi reprezentującemu wszystkie regionalne izby obrachunkowe w kraju opracowywanie w porozumieniu z Ministerstwem Finansów jednolitych wytycznych w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych („Legislacyjny porządek w RIO? Polski Ład dąży do jednolitych stanowisk” w dodatku Samorząd i Administracja z 19 stycznia 2022 r., DGP nr 12), pojawiło się wiele pytań, jak faktycznie ma to wyglądać. Niepewność wynikała z tego, że treść nowej regulacji – czyli znowelizowanej w ramach Polskiego Ładu ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1927; dalej: ustawa o RIO) – nie była uzgodniona z Krajową Radą RIO i nieco ją i lokalne izby zaskoczyła. – Pojawiła się wątpliwość, jak powinna przebiegać procedura wydawania tych wytycznych – przyznaje Piotr Talaga, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Według niego, w znowelizowanych przepisach pewne jest tylko jedno – że organem, który wydaje stanowisko, jest KR RIO, jednak trudno jest określić, czy zainicjowanie go należy do ministra finansów, czy też rada może działać z urzędu. Poza tym, czym tego typu wytyczne będą się różnić od tych, które do tej pory organ wydawał? Na te i na inne pytania odpowiadamy z pomocą KR RIO i ekspertów.
Kto jest inicjatorem wydania jednolitego stanowiska przez KR RIO?
Przepisy wprost na to nie wskazują. Zgodnie z art. 25aa ust. 1 ustawy o RIO Krajowa Rada RIO w celu zapewnienia jednolitości udzielanych przez izby wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych może wydawać, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, wytyczne, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. - Należy więc przyjąć szeroki zakres interpretacji, zgodnie z którym wytyczne mogą być wydawane przez KR RIO zarówno z urzędu, jak i na wniosek ministra finansów oraz innych podmiotów, które o taką interpretację wystąpią - mówi Grzegorz Czarnocki, zastępca przewodniczącego KR RIO. I dodaje, że przyznana radzie kompetencja ma charakter fakultatywny, co oznacza, że KR RIO może wytyczne wydawać, ale również z przedmiotowego instrumentu korzystać nie musi. [opinia]
opinia
Niewiążąca wykładnia przepisów
/>
Wytyczne KR RIO, uregulowane w art. 25aa ustawy o RIO, mają, podobnie jak wyjaśnienia przepisów prawa, charakter niewiążącej wykładni przepisów. Podobne akty wydają także inne organy i instytucje, np. okręgowy inspektor pracy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych, które na wniosek wskazanych w przepisach podmiotów mogą udzielać wyjaśnień oraz interpretacji określonych regulacji prawnych. Minister finansów oraz każdy inny organ biorący udział w procesie legislacyjnym danego aktu prawnego również może wydawać wyjaśnienia lub interpretacje służące właściwej wykładni prawa, umożliwiającej jego prawidłowe zastosowanie.
Z kolei prof. Bartosz Majchrzak z Wydziału Prawa i Administracji UKSW mówi, że o konieczności wydania wytycznych decyduje wyłącznie KR RIO, na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie „może wydawać”. Dodaje, że rada podejmuje decyzję, kierując się przede wszystkim oceną, czy w danym przypadku istnieje potrzeba ujednolicenia stanowiska w zakresie określonych przepisów dotyczących finansów publicznych, które wywołują rozbieżności interpretacyjne poszczególnych regionalnych izb obrachunkowych udzielających wyjaśnień na wystąpienia podmiotów, o których stanowi art. 13 pkt 11 ustawy o RIO. - Oczywiście zarówno izby, jak i minister finansów mogą występować do KR RIO, zgłaszając potrzebę wydania takich wytycznych, będą to jednak inicjatywy o niewiążącym dla KR RIO charakterze i prawnie niesformalizowane - uważa Bartosz Majchrzak. Według eksperta reguły racjonalności wymagałyby, żeby w takim wniosku znalazła się argumentacja, dlaczego w danej sytuacji mamy do czynienia z wystąpieniem okoliczności uzasadniających potrzebę wydania wytycznych przez KR RIO. Uzasadnieniem potrzeby i zasadności dopuszczenia takich wniosków „inicjujących” izb czy ministra finansów jest konstytucyjna zasada współdziałania władz publicznych oraz dążenia do zapewnienia sprawności ich działań (zob. preambuła Konstytucji RP).
Z kolei Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy, zwraca uwagę, że przepisy w tym zakresie nie wskazują żadnego podmiotu decyzyjnego. - Biorąc jednak pod uwagę, że wytyczne wydaje Krajowa Rada w uzgodnieniu z ministrem, bez zgody jednego z tych podmiotów wytyczne nie zostaną wydane. Innymi słowy, o konieczności wytycznych decydują wspólnie Krajowa Rada oraz minister - mówi Karciarz. I dodaje, że oczywiście inicjatywa zawsze będzie wychodziła od jednego z tych podmiotów, który uzna, że określone zagadnienie wymaga ujednolicenia z uwagi na dotychczasowe sprzeczne względem siebie stanowiska poszczególnych izb. Prawnik wskazuje też, że autorzy projektu nowelizacji w uzasadnieniu podkreślali, że działanie w postaci wydawania wytycznych wpisuje się w ustawowy obowiązek KR RIO związany z ogólnokrajową koordynacją działań izb w ramach realizowanych przez nie zadań. Tym samym decyzja o konieczności wydania tych wytycznych - przynajmniej z założenia - powinna być podjęta przez Krajową Radę.
Zdaniem Piotra Talagi w wyjaśnieniu, jaki podmiot może być inicjatorem wydania wytycznych, wskazówką może być art. 25a ust. 1 pkt 8 i ust. 5 ustawy o RIO, który dodany został w ramach omawianej nowelizacji. Przepisy te wskazują, że współpraca Krajowej Rady z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może być prowadzona w ramach zespołów problemowych, o ile z taką inicjatywą wystąpi minister. Może to sugerować - według prawnika - że dopiero tworzenie takich zespołów będzie prowadziło do wypracowywania wspólnego projektu wytycznych, które następnie będą uzgadniane i publikowane. Jednak brak precyzyjnych przepisów uniemożliwia jednoznaczną odpowiedź w tym względzie.
Czy z wnioskiem do KR RIO o wydanie wytycznych mogą występować samorządy?
- Biorąc pod uwagę cel regulacji, w przypadku wystąpienia rozbieżności o charakterze ogólnokrajowym nie można wykluczyć złożenia przez jednostki samorządu terytorialnego wniosku o wydanie przez KR RIO wytycznych, o których mowa w art. 25aa ustawy o RIO - twierdzi Grzegorz Czarnocki. Zastępca przewodniczącego uważa, że jest to mechanizm, który ma na celu ustalenie wytycznych w sytuacji występowania rozbieżnych stanowisk poszczególnych izb, a procedura ta nie uchyla obowiązków wynikających z art. 13 pkt 11 ustawy o RIO. Co więcej, w świetle postanowień tej ustawy członkowie kolegium w wykonywaniu zadań nadzorczych i kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. - Tym samym odmienne interpretacje przepisów prawa są zjawiskiem normalnym występującym również w orzecznictwie nadzorczym wojewodów, samorządowych kolegiów odwoławczych, a w końcu również sądów administracyjnych i powszechnych - mówi Grzegorz Czarnocki. I dodaje, że z punktu widzenia funkcjonowania samorządu pierwotną rolę odgrywa stanowisko izby sprawującej nad danym samorządem nadzór. Grzegorz Czarnocki podkreśla, że nie jest możliwe, aby JST wystąpiła bezpośrednio z wnioskiem o wydanie wytycznych do KR RIO - bez wcześniejszego skorzystania z procedury wynikającej z art. 13 pkt 11 ustawy o RIO, tj. bez uzyskania wyjaśnień z właściwej RIO. I dodaje, że z tej perspektywy najbardziej naturalne byłoby, gdyby o zajęcie stanowiska występowały np. korporacje samorządowe w sytuacji stwierdzenia takich właśnie rozbieżnych stanowisk izb.
Eksperci są zdania, że JST mogą występować o wydanie wytycznych. ‒ Możliwy jest przypadek, gdy to JST zainicjuje postępowanie o wydanie wytycznych przez KR RIO, jednak z zastrzeżeniem, że taki wniosek nie będzie dla Krajowej Rady wiążący - twierdzi Piotr Talaga. Pogląd ten podziela prof. Bartosz Majchrzak. Według niego taki wniosek nie ma charakteru sformalizowanego i wiążącego dla KR RIO; JST nie przysługuje roszczenie o to, żeby wytyczne w danej sytuacji zostały wydane. Wtóruje mu Karol Kupień, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy. - Nie jest wykluczone, że JST może sygnalizować konieczność wydania takich wytycznych, jednak finalne ich wydanie będzie zależało wyłącznie od uznania KR RIO oraz zgody ministra - podkreśla Kupień. I dodaje, że zgodnie z nowym art. 25aa ust. 1 ustawy o RIO wytyczne może wydawać KR RIO w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. - Z treści nowego przepisu wynika, że decyzje o wydaniu wytycznych podejmować będzie wyłącznie KR RIO w porozumieniu z właściwym ministrem - twierdzi prawnik. Jak mówi, należy oczekiwać, że jeżeli przedstawiony przez JST problem faktycznie wymagał będzie ujednolicenia w formie wytycznych z uwagi na różną praktykę orzeczniczą poszczególnych RIO, to KR RIO powinna na takie zgłoszenia reagować i wydawać stosowne wytyczne. - Mimo że ustawodawca przewidział wydawanie wytycznych jedynie jako możliwość, to mam nadzieję, że Krajowa Rada będzie z tego uprawnienia korzystać - podkreśla Karol Kupień.
Czy wytyczne KR RIO w sprawach dotyczących przepisów o finansach publicznych mają znaczenie dla działalności nadzorczej poszczególnych izb?
Nie. Podkreśla to w stanowisku dla DGP Ministerstwo Finansów. Resort wskazał, że art. 25aa ustawy o RIO odnosi się do prowadzonej przez izby szeroko rozumianej działalności informacyjnej, instruktażowej oraz szkoleniowej. Tak więc nie należy go łączyć z działalnością nadzorczą. [stanowisko]
Wyjaśnienia Ministerstwa Finansów z 17 lutego 2022 r. wydane dla DGP
Zgodnie z przepisami ustawy z 7 października1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i zmianami wprowadzonymi ustawą z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw do zadań izb należy udzielanie wyjaśnień na wystąpienia m.in. jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Izby prowadzą również działalność informacyjną, instruktażową oraz szkoleniową. Mając na uwadze wskazane zadania izb, w wyniku zmian ustawowych wzmocniono współpracę między regionalnymi izbami obrachunkowymi a ministrem właściwym do spraw finansów publicznych poprzez ujęcie jej w ramy prawne.
Wprowadzone w ustawie zmiany w głównej mierze mają na celu zapewnienie jednolitości udzielanych wyjaśnień przez izby w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, przez umożliwienie Krajowej Radzie Regionalnych Izb Obrachunkowych, we współpracy i uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, opracowywania wytycznych. Działanie to wpisuje się w ustawowy obowiązek Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych dotyczący ogólnokrajowej koordynacji działań izb w ramach realizowanych przez nie zadań.
Artykuł 25aa ustawy odnosi się do prowadzonej przez izby szeroko rozumianej działalności informacyjnej, instruktażowej oraz szkoleniowej. Przepis ma zastosowanie wyłącznie do wyjaśnień wydawanych przez izby na podstawie art. 13 ust. 11 ustawy. Nie należy go łączyć z działalnością nadzorczą (stosownie do art. 15 ust. 7 ustawy w ramach tej działalności członkowie kolegium RIO są niezwiśli i podlegają wyłącznie ustawom). Zgodnie z literalną wykładnią art. 25aa ustawy Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych może wydawać, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, wytyczne, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem o wydawaniu wytycznych decyduje Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Natomiast JST zgodnie z dotychczasowymi przepisami ustawy może wystąpić do właściwej terytorialnie izby o udzielenie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Przepisy, w oparciu o które działają izby obrachunkowe, nie uległy zmianie. Izby działają na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej, co oznacza, że wydają rozstrzygnięcia w oparciu o ocenę zgodności z prawem (a nie w oparciu o wytyczne). Jednocześnie należy przypomnieć, że Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych tworzą prezesi izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb. Skoro zatem w KR RIO są reprezentanci wszystkich izb, wydana na podstawie art. 25aa wytyczna winna być wspólną opinią ich wszystkich. Należy zauważyć, że przepis art. 25aa zawiera również możliwość zmiany lub uchylenia wytycznych w przypadku stwierdzenia ich nieprawidłowości, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Co w przypadku, gdy regionalna izba obrachunkowa nie będzie się zgadzać z wytycznymi KR RIO?
Jak podkreśla Grzegorz Czarnocki, wytyczne mają charakter niewiążący, a członkowie poszczególnych kolegiów RIO są niezależni i niezawiśli. Dlatego wytyczne KR RIO mogą być dla nich tylko pomocą oraz stanowić punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji w zakresie nadzoru czy kontroli. - Osobiście mam jednak nadzieję, że stanowiska Krajowej Rady będą brane pod uwagę przy podejmowaniu indywidualnych decyzji przez kolegia poszczególnych izb - mówi Grzegorz Czarnocki. Z kolei prof. Bartosz Majchrzak uważa, że w przypadku odmiennego zdania RIO może zasygnalizować KR RIO potrzebę zmiany lub uchylenia wytycznych na podstawie art. 25aa ust. 3 ustawy o RIO z uwagi na ich nieprawidłowość (choć taki wniosek nie wiąże KR RIO). Ekspert podkreśla, że przepisy nie stanowią wyraźnie o związaniu izb wydanymi wytycznymi. Wyjaśnia on także, że w relacji KR RIO - regionalne izby obrachunkowe nie zachodzi więź ustrojowa hierarchicznego podporządkowania, której elementem byłyby np. kierownicze oddziaływania w postaci wiążących aktów kierownictwa wewnętrznego, w tym właśnie wspomnianych wytycznych. Co więcej, wytyczne KR RIO nie są źródłami obowiązującego prawa (w tym nie stanowią kryteriów kontroli czy nadzoru sprawowanych przez RIO), a „członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom” (art. 15 ust. 7 ustawy o RIO). - Stąd też wytyczne KR RIO oddziałują jedynie na zasadzie „siły argumentacji” i autorytetu tego organu, składającego się przecież z prezesów izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb - twierdzi prof. Bartosz Majchrzak. Według niego jednocześnie prezes izby jest przewodniczącym kolegium izby, a więc jej organu, za pomocą którego RIO realizuje swoje ustawowe kompetencje. To też wpływa na moc oddziałującą wytycznych, w których wydaniu brał udział (zwłaszcza jeśli aprobująco) prezes danej izby.
Co jeśli dana RIO, mimo wytycznych KR RIO, podejmie inne rozstrzygnięcie? Czy jednostka samorządu terytorialnego ma szansę je zakwestionować przed sądem administracyjnym tylko dlatego, że wytyczne KR RIO są inne?
- Każde rozstrzygnięcie podlega zaskarżeniu w toku instancji, a sąd rozpatrując sprawę, bierze pod uwagę wiele argumentów i może wziąć pod uwagę również wytyczne KR RIO - przypomina Grzegorz Czarnocki. Podkreśla, że wytyczne KR RIO, o których mowa w art. 25aa ustawy o RIO, w żadnej mierze nie są ostateczne i nie zamykają JST drogi do złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze izby w ramach obowiązujących procedur. Zdaniem prof. Bartosza Majchrzaka odpowiedź na to pytanie wiąże się ściśle z wyżej określoną mocą oddziaływania wytycznych. - Sąd administracyjny ocenia legalność działania RIO, a wytyczne nie stanowią wzorca kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć nadzorczych RIO, bo nie są źródłami prawa, a przepisy nie stanowią o związaniu izb tymi wytycznymi - tłumaczy prof. Bartosz Majchrzak. Według niego niezgodność rozstrzygnięcia RIO z wytycznymi KR RIO nie może stanowić bezpośrednio podstawy uchylenia aktu nadzoru nad działalnością JST przez sąd administracyjny. Wtóruje mu Piotr Talaga. Zdaniem prawnika trzeba zwrócić uwagę, że przepisy nie nakładają na RIO obowiązku stosowania się do wytycznych, a warto podkreślić, że art. 15 ust. 7 ustawy o RIO wyraźnie stanowi, że członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. - Oznacza to, że mimo wytycznych, kontrolujący może samodzielnie podjąć decyzję o odmiennej interpretacji przepisów w ramach prowadzonej kontroli - twierdzi Piotr Talaga. I dodaje, że wówczas jedyną drogą weryfikacji jego stanowiska pozostaje droga sądowa, która pozwoli ocenić prawidłowość zastosowanej wykładni przepisów prawa. JST może się wówczas w sporze powoływać na wytyczne, jednak należy pamiętać, że w postępowaniu sądowym to sąd autonomicznie dokonuje wykładni przepisów, zatem takie wytyczne będą stanowić jedynie argument w prowadzonej polemice i sąd nie będzie nimi związany.
Także zdaniem Karola Kupienia rozstrzygnięcie RIO, które jest sprzeczne z wytycznymi wydanymi przez KR RIO, może być kwestionowane przez JST na zasadach ogólnych. - Sam fakt wydania odmiennych wytycznych może być tylko dodatkowym argumentem dla sądu administracyjnego, który i tak będzie musiał sprawę ocenić kompleksowo i wydane przez Krajową Radę wytyczne nie będą dla niego w żaden sposób wiążące - uważa prawnik. Dodaje też, że w standardowej sytuacji, zanim sprawa trafi do sądu administracyjnego, musi przejść dwustopniową weryfikację - w pierwszej kolejności przez trzyosobowy skład orzekający, a następnie w drodze odwołania przez kolegium izby. Zdaniem Karola Kupienia trzeba jednak również podkreślić, że wytyczne nie stanowią źródeł prawa i zasadniczo nie można wykluczyć, że skład orzekający będzie miał inną ocenę danego problemu, niż została zawarta w wytycznych.
Co w sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego, w stosunku do której RIO wydała rozstrzygnięcie w oparciu na wytycznych KR RIO, nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, a sąd prawomocnie przyznaje jej rację? Co się dzieje z wytycznymi?
Zdaniem Grzegorza Czarneckiego nie można wykluczyć sytuacji, że JST, w stosunku do której RIO wydała rozstrzygnięcie na podstawie wytycznych KR RIO, nie zgodzi się z tym i sąd przyzna jej rację. - Podkreślić jednak należy, że wyrok sądu wiąże w konkretnej sprawie i w konkretnej sprawie ten wyrok będzie miał zastosowanie. Musimy mieć świadomość, że również wyroki sądów administracyjnych są niejednolite, na co wskazuje orzecznictwo - mówi zastępca przewodniczącego. I dodaje, że przykładem może być choćby kwestia kompetencji do dokonywania zmian w budżecie trakcie roku budżetowego lub zakresu upoważnienia zastępcy wójta do dokonywania zmian w budżecie. W większości przypadków orzecznictwo ulega ujednoliceniu, niestety wymaga to czasu. - Odpowiadając na pytanie, co się wtedy dzieje z wytycznymi KR RIO, stwierdzić należy, że niewątpliwie, jeżeli zarysuje się jakaś nowa linia orzecznicza, to wytyczne mogą ulec zmianie. To rozwiązanie jest wprost przewidziane w nowelizacji ustawy - wyjaśnia Grzegorz Czarnocki.
Z kolei Bartosz Majchrzak twierdzi, że takie prawomocne orzeczenie sądu może (powinno) być podstawą zmiany lub uchylenia wytycznych w trybie art. 25aa ust. 3 ustawy o RIO. Niemniej jednak na takie wytyczne nie rozciąga się walor prawomocności materialnej prawomocnego wyroku sądowego, tj. związania nim wszystkich organów państwowych, o czym stanowi art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). - Moim zdaniem ponadto sąd administracyjny nie jest samodzielnie umocowany do wzruszenia wytycznych z uwagi na ich niezgodność z prawem - zauważa ekspert.
Z kolei Mateusz Karciarz dodaje, że pojedynczy wyrok sądu administracyjnego wskazujący na odmienny sposób postępowania niż wynikający z wytycznych KR RIO może, aczkolwiek nie musi (i zapewne nie będzie) stanowić podstawy do zmiany wytycznych. - Warto zauważyć, że ustawodawca zadbał o aktualizację stanowisk przedstawionych w wytycznych przez Krajową Radę w sytuacji, kiedy stwierdzona zostanie ich późniejsza nieprawidłowość - mówi prawnik. I dodaje, że w praktyce z tego rodzaju nieprawidłowością będziemy zapewne jednak mieli do czynienia w przypadku wypracowania przez sądy administracyjne jednolitej linii orzeczniczej. - Nie jest niczym zaskakującym to, że również wśród sądów administracyjnych występują niejednolite stanowiska, ujednolicane, w przypadku takiej potrzeby, przez uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyjaśnia Mateusz Karciarz. Jego zdaniem w praktyce może się okazać również, że do wytycznych będą stosować się wyłącznie te izby, w stosunku do rozstrzygnięć których sądy administracyjne nie wypowiedziały się odmiennie. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jednolicie stoi na stanowisku odmiennym niż wynikające z wytycznych Krajowej Rady, co powoduje, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, mając świadomość późniejszego uchylania przez ten sąd jej rozstrzygnięć opartych na tych wytycznych, nie stosuje się do nich. Z kolei WSA we Wrocławiu jednolicie wyraża aprobatę dla stanowiska zawartego w tych wytycznych, co powoduje, że RIO we Wrocławiu w swoich rozstrzygnięciach stosuje się do tych wytycznych. - W takiej sytuacji trudno jest cokolwiek zarzucać RIO w Poznaniu, jednak nawet jednolite stanowisko WSA w Poznaniu może okazać się niewystarczające do zmiany wytycznych, zwłaszcza w przypadku, gdy inne sądy administracyjne będą je potwierdzać - podsumowuje Mateusz Karciarz.
Czy jednostka samorządu terytorialnego w swoim działaniu może powołać się na wytyczne KR RIO, czy zawsze musi opierać się na stanowisku miejscowej RIO, gdy są one odmienne?
- W dotychczasowej praktyce JST opierały się na stanowisku swojej RIO, co było uzasadnione zakresem terytorialnym sprawowanego nadzoru - uważa Grzegorz Czarnocki. I dodaje, że wprowadzony od 1 stycznia przepis ma na celu zapewnienie jednolitości udzielanych wyjaśnień przez izby w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych w skali kraju. - Mam nadzieję, że JST w sytuacji, gdy będą wydane wytyczne przez KR RIO, nie będą musiały wybierać, czy opierać się na stanowisku swojej RIO, czy na wytycznych Krajowej Rady. Ufam, że do takich sytuacji nie będzie dochodziło, a jeżeli tak, to będą one rzadkością - mówi Grzegorz Czarnocki. Narzędziem, które może pomóc, jest wprowadzona w ustawie instytucjonalizacja współpracy pomiędzy Ministerstwem Finansów a regionalnymi izbami obrachunkowymi. Ostatecznie wszystkim nam zależy na prawidłowym gospodarowaniu środkami publicznymi - podsumowuje zastępca przewodniczącego KR RIO.
Natomiast zdaniem Bartosza Majchrzaka dana JST, podejmując decyzję o kierunku działania, powinna mieć na względzie, że wytyczne KR RIO nie są źródłem prawa i nie mają mocy wiążącej dla RIO, której członkowie - w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych - są niezawiśli i podlegają wyłącznie ustawom (art. 15 ust. 7 ustawy o RIO). - Dlatego też wytyczne nie będą wzorcem kontroli legalności działania JST czy RIO na wypadek ewentualnego poddania ich działań kontroli sądu administracyjnego - wyjaśnia ekspert.
Na ważną kwestię zwraca uwagę Karol Kupień. Otóż wskazuje on, że KR RIO składa się z prezesów izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb, zatem Krajowa Rada składa się z przedstawicieli wszystkich regionalnych izb obrachunkowych. - Mechanizm wytycznych został skonstruowany w ten sposób, by wyeliminować lokalne nurty interpretacyjne, które są ze sobą sprzeczne, i doprowadzić do wyznaczenia jasnych zasad rozstrzygania spraw problemowych - wyjaśnia prawnik. Dodaje też, że takie działanie ocenić należy pozytywnie. Według Karola Kupienia wszystko zleżeć będzie od konkretnej sytuacji oraz tego, jak bardzo kontrowersyjny jest problem poruszany w wytycznych. - Tym samym wydaje się, że JST powinny w pierwszej kolejności kierować się interpretacjami zawartymi w wytycznych - podkreśla prawnik. Jego zdaniem niewykluczone są jednak sytuacje, gdy składy orzekające będą stosować odmienną interpretację, np. jeżeli z wytycznymi po prostu nie będą się zgadzać lub uznają, że wcześniej wydane wytyczne wymagają zmiany lub uchylenia - czego nie zdążyła jeszcze zrobić Krajowa Rada.
