Kiedy sąd administracyjny może stwierdzić nieważność aktu planistycznego

Kontrola aktu planistycznego przez wojewodę

Gmina, uchwalając akt planistyczny, korzysta z przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego. Nie jest ono jednak nieograniczone i podlega kontroli.

Jedną z form ograniczenia samodzielności planistycznej gminy jest instytucja nadzoru nad działalnością gminy regulowana zasadniczo w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Z tego względu przepisy dotyczące wspomnianego nadzoru zawarte w u.p.z.p. należy traktować jako regulacje o charakterze szczególnym w odniesieniu do przepisów zawartych w u.s.g. (M. Tetera-Jankowska, „Badanie legalności uchwały o przyjęciu lub zmianie planu miejscowego”, LEX Procedura, 2015).

Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru nad działalnością gminy i jest zaliczany do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Op 394/19), ma ono charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa z mocą wsteczną. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy oznacza w istocie rzeczy deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą prawo wiąże taki skutek.

W nauce prawa wskazuje się na formalne rozróżnienie między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego a postępowaniem nadzorczym kontrolującym legalność tego aktu.

► Postępowanie nadzorcze – odbywa się w stosunku do wszystkich uchwał, które podlegają ocenie organu nadzoru. Rozpoczyna się w momencie doręczenia aktu organowi nadzoru, kończy się wskutek upływu czasu na dokonanie oceny i nie wymaga zamknięcia poprzez wydanie jakiegokolwiek aktu zatwierdzającego uchwałę. Organ nadzoru prowadzi je we własnym zakresie, bez udziału jednostki samorządu terytorialnego.

► Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jest natomiast stosunkowo mocno sformalizowanym procesem, który rozpoczyna się na skutek podejrzenia naruszenia prawa przez uchwałę. Proces stwierdzenia nieważności aktu jest zawsze poprzedzony ogólnym postępowaniem nadzorczym, które należy rozumieć jako jego wstępną ocenę. Inaczej mówiąc: postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jest prowadzone w celu usunięcia konkretnego aktu z obiegu prawnego. Natomiast ogólne postępowanie nadzorcze oceniające legalność uchwały jest nakierowane na ustalenie, czy dany akt w ogóle narusza prawo, czy też nie. Efektem może być uruchomienie procesu unieważnienia aktu, ale dopiero wówczas, gdy istnieje przypuszczenie jego sprzeczności z prawem (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

Procedura weryfikacji

Procedura weryfikacji aktu planistycznego przez wojewodę przebiega w sposób następujący:

etap 1. przedłożenie uchwały wraz z załącznikami

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwalone studium, plan ogólny, plan miejscowy, ZPI wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

► Termin przedłożenia. Przepisy wskazują, że jest na to siedem dni od dnia podjęcia uchwały (art. 12 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu na 23 września 2023 r., art. 13k ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu od 24 września 2023 r., art. 20 ust. 2 u.p.z.p., art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 90 ust. 1 u.s.g.).

► Braki formalne. W przypadku ich stwierdzenia organ nadzoru ma obowiązek skierować do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wezwanie do ich usunięcia (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

► Skutki przekroczenia terminu. Wyżej podany termin ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego przekroczenie powoduje przesunięcie terminu na ewentualne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego itp., gdyż ich bieg rozpoczyna się od momentu faktycznego doręczenia uchwały wraz z załącznikami wojewodzie.

Ponadto istotną konsekwencją niedotrzymania ww. terminu jest możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w każdym czasie, o czym stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. (M. Tetera-Jankowska, „Badanie legalności uchwały o przyjęciu studium lub o zmianie studium”, LEX Procedura, 2015).

etap 2. Ogólne postępowanie nadzorcze celem oceny legalności uchwały

Takie postępowanie nie jest w zasadzie sformalizowane. Zanim wojewoda podejmie decyzję o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały, musi dokonać kilku niezbędnych ustaleń.

► Ustalenia wstępne. Należy do nich zaliczyć:

• ustalenie swojej właściwości w sprawie (ustalenie braku właściwości w każdym momencie procesu nadzoru skutkuje przekazaniem sprawy organowi właściwemu);
• ocenę, czy doręczony akt spełnia podstawowe wymogi formalne (jest kompletny, zawiera wszystkie załączniki i doręczono dokumentację prac planistycznych);
• wstępną ocenę legalności przedłożonego aktu.

W tej fazie postępowania organ nadzoru może dostrzec pewne uchybienia, które zaklasyfikuje do nieistotnych naruszeń prawa. Wydaje się, że w takim przypadku, bez wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 91 ust. 4 u.s.g. i wskazać, że akt został wydany z naruszeniem prawa (zob. informacje poniżej). Tego rodzaju orzeczenie mogło zatem zapaść bez przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przy założeniu, że jest ono wszczynane jedynie, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia istotnej wady aktu. W przypadku wyłącznie drobnych, nieistotnych wad uchwały organ nadzoru nie jest umocowany do podjęcia kroków w celu unieważnienia takiego aktu. O ile wydanie rozstrzygnięcia wskazującego nieistotne naruszenie prawa jest aktem nadzoru, o tyle orzeczenie tej treści zapadnie w wyniku prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały tylko wówczas, gdy będzie efektem zmiany wstępnej kwalifikacji wady aktu z „istotnej” na „nieistotną” (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

etap 3. ustalenie potencjalnego naruszenia prawa i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały

Jeśli wojewoda będzie mieć wątpliwości co do legalności aktu planistycznego, jest zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, które odbywa się na podstawie przepisów u.s.g. i kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Decyzję o uruchomieniu procedury unieważnienia aktu, organ nadzoru podejmuje po wstępnym badaniu dokumentu, w wyniku którego zachodzi prawdopodobieństwo istotnego naruszenia prawa przez ten akt.

► Stopień naruszenia. Dla samego faktu wszczęcia postępowania nie ma znaczenia stopień naruszenia prawa przez uchwałę. Ten ostatni ma dopiero wpływ na rodzaj zapadającego w postępowaniu rozstrzygnięcia. Niezbędne do wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia aktu, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, jest co najmniej uprawdopodobnienie, że narusza on prawo. Impulsem do wszczęcia rzeczonego postępowania jest dostrzeżenie w konkretnej uchwale sformułowań wymagających głębszej analizy pod kątem ich legalności. Nie wszczyna się zatem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do każdego aktu przekazanego wojewodzie, a jedynie w stosunku do tego, który prawdopodobnie istotnie narusza prawo (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

Postępowanie nadzorcze toczy się wyłącznie z udziałem:

• organu nadzoru oraz
• organu jednostki samorządu terytorialnego, który podjął kontrolowany akt (czyli w opisywanym przypadku rady gminy).

Potwierdziły to m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 291/13) i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1236/09). Osoby trzecie nie mogą być uczestnikami tego postępowania (postanowienie WSA w Warszawie z 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/18).

Ważne! Ani organizacja społeczna, ani osoba fizyczna, ani prawna – poza gminą – nie mogą być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody.

Pisma osób wskazujące na wadliwości prawne określonych uchwał nie powodują powinności wszczęcia postępowania albo formalnej odmowy uwzględnienia wniosku. Organ nadzoru jednak powinien zawiadomić o podjętych działaniach (lub ich braku) osobę wnoszącą pismo w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W państwie prawa należy oczekiwać, że organ administracji, do którego zostanie skierowane pismo zawiadamiające o naruszeniu prawa, nie pozostawi osoby zawiadamiającej bez jakiejkolwiek informacji (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 91).

Datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jest dzień, w którym organ nadzoru podjął decyzję o przeprowadzeniu tego postępowania i wystosował odpowiednie powiadomienie do jednostki samorządu terytorialnego (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

Wstrzymanie wykonania uchwały

Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały albo w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie (art. 91 ust. 2 u.s.g.). Jest to czynność fakultatywna, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Szczecinie z 26 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/15).

Ważne! Skorzystanie z prawa wstrzymania wykonania uchwały zależy wyłącznie od uznania organu nadzoru i brak jest ustawowych przesłanek zastosowania tego środka.

Do wstrzymania nie może dojść przed wszczęciem postępowania nadzorczego (czyli na etapie oceny, czy zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia prawa). Wstrzymanie wykonania uchwały jest samodzielnym środkiem nadzoru, ale skorzystanie z niego jest uzależnione od wszczęcia postępowania w sprawie zastosowania innego środka, jakim jest stwierdzenie nieważności aktu. Celem wprowadzenia tego środka nadzorczego jest niedopuszczenie do wywołania dalszych negatywnych skutków prawnych przez wadliwy akt. Prawnym bowiem skutkiem wstrzymania wykonania uchwały jest niedopuszczalność podejmowania na jej podstawie działań. Wstrzymany akt nie traci mocy prawnej, ale jest bezskuteczny, bowiem istnieje zakaz realizowania go przez określony czas (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

Zgodnie z art. 91 ust. 2a u.s.g. tego przepisu nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, bo umożliwienie wstrzymania wykonania aktu w takiej sytuacji przekreślałoby skuteczne wniesienie skargi na akt nadzoru (K. Rokicka-Murszewska [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz” [w:] „Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, art. 91).

etap 4. zawiadomienie rady gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały

Zawiadamiając radę gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, wojewoda nie musi szczegółowo wskazywać i rozważać wszystkich wątpliwości i dostrzeganych naruszeń prawa, ale powinien je określić choćby ogólnie, dając radzie gminy w ten sposób możliwość złożenia wyjaśnień, w wyniku których stanowisko wojewody w odniesieniu do niektórych kwestii mogłoby ulec zmianie (wyrok NSA z 11 września 2007 r., sygn. akt II OSK 759/07). Zatem rada gminy w toku postępowania może składać wyjaśnienia i przedstawiać własną ocenę kwestii prawnych, które legły u podstaw wątpliwości organu nadzoru co do zgodności aktu z prawem (G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, „Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz”, Legalis 2017, art. 91).

etap 5. postępowanie wyjaśniające – badanie zgodności z prawem aktu planistycznego

Wojewoda przed podjęciem decyzji w kwestii oceny aktu planistycznego musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV).

Nadzór nad działalnością gminy jest sprawowany przez wojewodę na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g., art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności (wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 75/17).

Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., w takim postępowaniu przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 654/17), przepisy, np. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 81 k.p.a. (uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną) i art. 107 k.p.a. (elementy decyzji administracyjnej) znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały organu gminy, a nie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały.

Z kolei NSA w wyroku z 30 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 1123/15) wyjaśnił, że skoro do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.), to należy to rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Ze względu na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. może mieć ograniczony charakter, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające sprowadzają się najczęściej do porównania treści uchwały oraz towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawowe znaczenie ma analiza samego aktu organu gminy i jego uzasadnienia, ale nie mniej istotna jest kontrola czynności poprzedzających jego wydanie. Ocenie organu nadzorczego podlegają warunki formalne powstania uchwały i jej treść materialna. Organ nadzoru może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 k.p.a.), postępowanie dowodowe (art. 75 i nast k.p.a.), a nawet rozprawa (art. 89 i nast k.p.a.).

Do obowiązków i uprawnień procesowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania można zaliczyć w szczególności:

• obowiązek organu nadzoru uwzględniania żądania gminy dotyczących przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.),
• obowiązek zawiadomienia gminy o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.);
• korelat tego obowiązku w postaci prawa gminy do udziału w przeprowadzeniu dowodu wraz z prawem do zadawania pytań oraz składania wyjaśnień (art. 79 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.);
• obowiązek członków organów gminy polegający na składaniu wyjaśnień i udziale w podejmowanych czynnościach na wezwanie organu nadzoru, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy (art. 50 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.);
• obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych (art. 89 par. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.);
• obowiązek podjęcia przed rozprawą czynności niezbędnych do jej przeprowadzenia (art. 90 i nast k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.);
• uprawnienie przedstawicieli organu gminy do składania na rozprawie wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie (art. 95 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.).

Największe znaczenie będzie miało odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących dowodu z dokumentów, w dalszej kolejności – dowodu z opinii biegłych, natomiast bardzo ograniczoną przydatność będą miały przepisy o zeznaniach świadków i, jak się wydaje, żadną – przepisy dotyczące dowodu z oględzin. Część nauki prawa opowiada się przeciwko dopuszczalności zastosowania przepisów k.p.a. o dowodach w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 91).

etap 6. zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały

Jeśli akt planistyczny nie narusza prawa, to wojewoda nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawodawca nie określił, czy w takiej sytuacji organ nadzoru powinien wydać akt stwierdzający ten stan. Nie określił także zasad postępowania w sytuacji, gdy dojdzie do przekroczenia przez organ nadzoru 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. także informacje zawarte poniżej; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 91).

Część nauki prawa wskazuje, że w przypadku niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego powinno nastąpić umorzenie postępowania. Przepisy nie regulują jednak sposobu umorzenia postępowania nadzorczego, dlatego też praktyka jest różna (umorzenie poprzez decyzję, postanowienie lub bez żadnego informowania). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie można mówić o toczącym się postępowaniu nadzorczym już po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru (zob. także informacje zawarte poniżej), nawet jeśli nie zostały doręczone radzie gminy żadne pisma stwierdzające nieważność lub umarzające postępowanie (G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, „Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz”, Legalis 2017, art. 91).

Zgodnie z innym poglądem, specyfika postępowania nadzorczego powoduje, że nie ma konieczności zamykania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sposób sformalizowany. Upływ 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest dla organu jednostki samorządu terytorialnego sygnałem, że akt – mimo pierwotnych podejrzeń o brak zgodności z prawem – ostatecznie nie został unieważniony. Organ nadzoru powinien w formie zawiadomienia poinformować organ jednostki samorządu terytorialnego, że wszczęte postępowanie nadzorcze nie przyniosło rezultatu w postaci stwierdzenia nieważności aktu, z powodu braku naruszeń prawa przez ten akt (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. V).

► Jeśli wykonanie uchwały było wstrzymane. Opisany problem ma istotny wymiar praktyczny, gdy organ nadzoru wstrzymał wykonanie uchwały (zob. informacje zawarte powyżej). Przepisy nie przewidują, iż wstrzymanie wykonania aktu organu gminy traci moc wraz z upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej sytuacji wydanie aktu, na mocy którego dochodzi do pozbawienia mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, wydaje się niezbędne. Odpowiednią formą może być jednak wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania. Co prawda, zasadniczo postanowienie nie kończy postępowania, jednakże k.p.a. dopuszcza wyjątki od tej zasady (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 91). Zgodnie z odmiennym poglądem, ewentualne postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu wydane w momencie wszczęcia postępowania lub w jego toku, w przypadku upływu 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wymaga formalnego aktu „odwołującego” treść takiego postanowienia (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. V). Postanowienie to traci moc z dniem upływu ww. terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (B. Dolnicki, A. Matan [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, A. Matan, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2021, art. 93).

Treść rozstrzygnięcia nadzorczego

Jeśli akt planistyczny narusza prawo, to wojewoda po przeprowadzeniu postępowania wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze zarówno w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, jak i nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Nie można wykluczyć tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części (A. Matan [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Istotne naruszenie zasad sporządzania studium/planu ogólnego/planu miejscowego/ZPI, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów przy ich sporządzaniu – obliguje wojewodę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p.; zob. szczegółowe informacje na temat przesłanek stwierdzenia nieważności aktów planistycznych zawarte w dalszej części artykułu).

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale oba akty pełnią analogiczne funkcje (rozstrzyganie o prawach i obowiązkach oraz kończenie biegu postępowania w instancji), jak również wykazują szereg podobieństw (władcze, jednostronne akty o charakterze indywidualno-konkretnym) [K. Rokicka-Murszewska [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz” [w:]„Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, art. 91].

W art. 91 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał elementy obligatoryjne rozstrzygnięcia nadzorczego:

• uzasadnienie faktyczne i prawne oraz
• pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skromność ww. regulacji powoduje konieczność odwołania się do elementów decyzji podanych w art. 107 par. 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi się składać z wymienionych tam elementów. W treści rozstrzygnięcia muszą się więc znaleźć:

• oznaczenie organu nadzoru;
• data wydania;
• oznaczenie gminy (rady gminy), będącej adresatem rozstrzygnięcia;
• rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności albo wskazanie nieistotnego naruszenia prawa).

Wskazuje się także na odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych wymogu podpisania rozstrzygnięcia przez osobę upoważnioną (K. Rokicka-Murszewska [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz” [w:] „Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, art. 91).

Art. 91 ust. 3 u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 par. 3 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje, dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa i pozwala na rekonstrukcję normy prawnej, w której doszło do naruszenia (wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 176/19). Skoro z ww. regulacji wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, to w konsekwencji z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru. Istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 576/24).

Ważne! W uzasadnieniu prawnym powinno się znaleźć wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wstrzymanie wykonania uchwały

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 u.s.g.). Regulacji tej nie stosuje się do uchwały rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 92 ust. 2 u.s.g.), aby możliwe było złożenie skargi (zob. omówioną poniżej procedurę złożenia skargi przez radę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze).

► Obligatoryjność. Wstrzymanie wykonania uchwały w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru (art. 91 ust. 2 u.s.g.) jest działaniem fakultatywnym, natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały – wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały następuje obligatoryjnie, o czym wprost stanowi art. 92 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1824/17).

► Skutki wstrzymania wykonania. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny (wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 993/07). Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej. Stanowi jedynie czasowe zawieszenie jego obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 501/17).

► Skutki zaskarżenia. W wypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku.

Uchylenie aktu nadzoru nie znosi zatem jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 92). Przykładowo: wstrzymanie wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności oznacza, że istniejąca w obrocie prawnym uchwała w przedmiocie planu miejscowego w okresie do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej częściową nieważność, choć obowiązuje, bo nie została wyeliminowana z porządku prawnego, to jej obowiązywanie w sensie faktycznym jest zawieszone, gdyż nie jest możliwe wydanie na jej podstawie decyzji administracyjnej. Nie wywiera więc skutków prawnych (wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3551/15).

etap 7. ogłoszenie rozstrzygnięcia nadzorczego

Jeśli wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, to jest ono ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 8a ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.o.a.n.).

Akt planistyczny będący aktem prawa miejscowego (plan ogólny, plan miejscowy, ZPI), aby mógł zacząć obowiązywać – musi zostać opublikowany. Taka uchwała rady gminy obowiązuje od określonego w niej dnia wejścia w życie, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stanowi ona m.in., że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie, a ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 3 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.).

Poglądy w doktrynie i orzecznictwie są co do tego podzielone:

► Stanowisko pierwsze. Jego zwolennicy wskazują, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zawiera upoważnienia w postaci wstrzymania publikacji aktu. Wojewoda działa jako organ publikujący akt prawny, nie zaś jako organ nadzoru, którego zadaniem jest dokonanie publikacji aktu. Nie ma więc on podstawy prawnej do wstrzymania publikacji otrzymanego od gminy aktu prawa miejscowego (S. Szczepaniak, „Ogłaszanie aktów prawa miejscowego – wybrane zagadnienia”, Samorząd Terytorialny 3/2014, s. 34–42). Organ nadzoru nie powinien zwlekać z ogłaszaniem aktów normatywnych publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nawet jeżeli ma wątpliwości co do legalności przedłożonego mu aktu, gdyż ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności ogłoszonego aktu lub może wystąpić w tym zakresie ze skargą do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13). Wyżej wskazane poglądy są dominujące w nauce prawa (G. Wierczyński [w:] „Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych” [w:] „Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz”, Warszawa 2016, art. 3; J. Smarż [w:] G. Krawiec, J. Smarż, B. Ulijasz, „Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Komentarz”, Legalis 2025, art. 13).

► Stanowisko drugie. Zgodnie ze stanowiskiem przeciwnym, mając na względzie zasadę racjonalności postępowania oraz ochronę zasady kształtowania zaufania obywateli do prawa, wypada przyjąć, iż w pierwszej kolejności wojewoda winien wykonać swoje uprawnienia nadzorcze wobec przedłożonej uchwały, a następnie skierować ją do publikacji (M. Tetera-Jankowska, „Promulgacja uchwały o planie miejscowym lub jego zmianie”, LEX Procedura, 2013). Publikowanie każdej uchwały, nawet takiej, w stosunku do której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, pozbawione byłoby sensu (wyrok NSA z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2038/09). Wymóg niezwłocznego ogłaszania aktów prawa miejscowego odnosi się do aktów skontrolowanych w trybie nadzoru (wyrok NSA w Łodzi z 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 1331/03).

Przesłanki stwierdzenia nieważności aktów planistycznych

Wyżej wymieniony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. formułuje generalne rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego, dając zarazem uprawnienie i obowiązek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części. Wystąpienie wymienionych w tym przepisie wad powinno być wykazane, uzasadnione na konkretnych przykładach postanowień aktu planistycznego w jego części tekstowej i graficznej (wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 92/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał dotyczących aktu planistycznego stanowi przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie aktu planistycznego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1981/16; wyrok WSA w Opolu z 3 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 553/17; wyrok WSA w Olsztynie z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 393/17).

Przesłanki stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinny być rozumiane jako przypadki istotnego naruszenia prawa przez gminę w odniesieniu do przeprowadzonej procedury ich uchwalenia (M. Tetera-Jankowska, „Badanie legalności uchwały o przyjęciu studium lub o zmianie studium”, LEX Procedura, 2015).

Ocena legalności aktu planistycznego może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady istotne, których nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (inaczej może być w przypadku studium – zob. informacje zawarte poniżej). W konsekwencji nie może być uznany za nieważny zapis, jeżeli nie można stwierdzić, że został on uchwalony sprzecznie z obowiązującym prawem (wyrok WSA w Olsztynie z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 138/18; wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 3231/14).

Jak wyjaśnił WSA w Opolu w wyroku z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 167/19), sprzeczność z prawem uchwały rady gminy zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem:

• przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał,
• podstawy prawnej podejmowania uchwał,
• przepisów prawa ustrojowego,
• przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię,
• przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca rozróżnił pojęcie „zasad sporządzania” i „trybu sporządzania” aktu planistycznego.

► Pojęcie „trybu sporządzania” (zwanego też procedurą planistyczną) – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności aktu planistycznego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia aktu planistycznego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planistycznego, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pod pojęciem „procedury planistycznej” (trybu, w jakim sporządza się akt planistyczny) – należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień (wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 782/17).

► Pojęcie „zasad sporządzania” – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności aktu planistycznego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa i graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Skoro przykładowo plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu „zasad sporządzania planu miejscowego” mieszczą się również – obok wyżej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 219/25).

Istotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 562/18).

Naruszenie właściwości organów to np. przekroczenie przez radę gminy właściwości miejscowej, polegające na uchwaleniu aktu planistycznego dla terenu znajdującego się na obszarze innej gminy; dokonanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zmiany obszaru opracowywanego projektu planu miejscowego w stosunku do granic określonych w uchwale rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa

W przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa wojewoda nie stwierdza nieważności uchwały w całości lub w części, a jedynie ogranicza się do wskazania jej wydania z naruszeniem prawa, co nie eliminuje jej z obrotu prawnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 23/21). Zatem nie każde naruszenie przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności aktu planistycznego, albowiem ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 436/18). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).

Termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno być wydane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Ważne! Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

► Jeśli wojewoda nie otrzymał kompletu dokumentów. Uznaje się, że w takiej sytuacji (zob. informacje zawarte powyżej) nie zaczyna biec ww. termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i rozpoczyna on swój bieg od ich uzupełnienia (E. Żelasko-Makowska, „Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego”, Warszawa 2024, rozdz. IV; D. Kafar, K. Pawlik, „Plan ogólny. Podstawa planowania przestrzennego w gminie”, Warszawa 2024, rozdz. V; wyrok WSA w Kielcach z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 166/09).

► Nadanie rozstrzygnięcia nadzorczego do organu gminy. Czy wojewoda musi nadać w ww. terminie wspomniane rozstrzygnięcie? Organ nadzoru jest obowiązany orzec w ww. terminie, jednak nie ma obowiązku nadać w nim rozstrzygnięcia nadzorczego do organu gminy (wyrok NSA z 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2651/21).

Do obliczania ww. terminu nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (choć są w tym zakresie pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych; zob. informacje zawarte poniżej). Jest to termin o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Termin ten ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy (wyrok WSA w Rzeszowie z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 180/25).

Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego, powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. A zatem akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały, wydany po terminie, jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów i jako taki powinien zostać uchylony przez sąd administracyjny (wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/24).

W nowszym orzecznictwie wskazuje się najczęściej, że jeżeli ostatni dzień ww. terminu przypada na sobotę lub dzień uznany ustawowo za wolny od pracy (zob. ustawa o dniach wolnych od pracy), to termin ten upływa w takim właśnie dniu i nie ma do niego zastosowania art. 57 par. 4 k.p.a. regulujący, że termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 180/25; wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2465/20).

Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd odmienny pozwalający na zastosowanie art. 57 par. 4 k.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. np. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4806/21; WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 43/18; NSA z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2727/16).

Rada! Najbezpieczniej jest nie uwzględniać art. 57 par. 4 k.p.a., a jeśli termin przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno nastąpić w poprzedzający te dni dzień roboczy.

Skarga wojewody do sądu administracyjnego

Co prawda upływ 30-dniowego terminu uniemożliwia wojewodzie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ale niezależnie od tego ma on uprawnienie do zaskarżenia w każdym czasie uchwały do sądu administracyjnego. W takim przypadku wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu administracyjnego.

Bezskuteczny upływ terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego sprawia, że organ nadzoru nie ma już możliwości wstrzymania wykonania uchwały na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g. Nie następuje także wstrzymanie uchwały z mocy prawa zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., jest to bowiem uzależnione od podjęcia i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. informacje zawarte powyżej).

W takiej sytuacji organ nadzoru, zaskarżając uchwałę, może zgodnie z art. 93 ust. 2 u.s.g. wnosić o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały przez sąd administracyjny (B. Dolnicki, A. Matan [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, A. Matan, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2021, art. 93). Regulacja art. 93 ust. 2 u.s.g. stanowi przepis szczególny w stosunku do norm zawartych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). W przypadku skargi organu nadzoru na akt planistyczny, rada gminy nie ma możliwości wstrzymania wykonania uchwały na podstawie art. 61 par. 2 pkt 3 p.p.s.a. (co i tak nie dotyczy przepisów prawa miejscowego – np. planu miejscowego, które weszły w życie), a wstrzymanie wykonania takiej uchwały byłoby możliwe jedynie przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 par. 3 p.p.s.a. (co jednak nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego – np. planu miejscowego, które weszły w życie; G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, „Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz”, Legalis 2017, art. 93; zob. także zawarte poniżej uwagi dotyczące zastosowania art. 61 par. 2 i 3 p.p.s.a. do skargi na akt planistyczny).

Wojewoda, wydając rozstrzygnięcie stwierdzające nieistotne naruszenie prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, nie traci definitywnie możliwości jej zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie wojewody oceną stopnia dostrzeżonego naruszenia prawa (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 110 k.p.a.) nie obejmuje zakazu sformułowania w skardze zarzutu istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w postępowaniu sądowym. Pierwotna ocena wojewody może, bez naruszenia prawa, ulec dezaktualizacji (postanowienie NSA z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08).

Jeśli w wydanym w ustawowym terminie rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę w pozostałej części (wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 466/08). Niedopuszczalna jest skarga na uchwałę organu gminy w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. informacje zawarte poniżej), której nieważność orzeczono prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody (postanowienie NSA z 21 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 168/91).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 26 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 273/07, wojewoda może wnieść skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone przez sąd.

Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza udział innych uczestników postępowania na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14).

Ważne! Postępowanie sądowe ze skargi wojewody jest wolne od opłat sądowych (art. 100 u.s.g.).

Złożenie i rozpatrzenie skargi wojewody następuje według zasad opisanych powyżej i w dalszej części artykułu dotyczącej skargi na akt planistyczny z ewentualnymi odrębnościami wynikającymi ze specyfiki tego rodzaju skargi (np. wojewoda nie musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia).

Skarga rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze

Rada gminy jest uprawniona do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody w sprawie studium/planu ogólnego/planu miejscowego/ZPI w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 98 ust. 1 u.s.g.).

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Do postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 3–5 u.s.g.).

W świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Akt ten może być wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze, miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 7 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 790/21). Złożenie uchwały do sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez sąd, że złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem. Powyższe oznacza, że za niedopuszczalną można uznać jedynie skargę, w stosunku do której rada gminy nie podjęła uchwały przed lub po jej wniesieniu (wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1743/20). W przypadku konieczności wezwania organu gminy do doręczenia uchwały sąd administracyjny powinien wyznaczyć termin, który winien odpowiadać realnym możliwościom nie tylko nadesłania uchwały, ale również jej podjęcia (postanowienie NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 299/19).

Stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina (postanowienie NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 915/14). Za stronę postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być uznana osoba fizyczna lub prawna. Stąd też brak jest podstaw prawnych do przystąpienia takiej osoby do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze jego uczestnika (postanowienie WSA we Wrocławiu z 4 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 254/18). Inne podmioty mogą kwestionować legalność uchwał organów gminy w trybie art. 101 u.s.g. (zob. informacje zawarte w dalszej części artykułu; postanowienie NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 926/19).

Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 188/20).

W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu (art. 92a ust. 1 u.s.g.).

Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, może podjąć rozstrzygnięcie formalne o odrzuceniu skargi lub merytoryczne o uwzględnieniu skargi bądź jej oddaleniu. Uwzględnienie skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody skutkuje jego uchyleniem (art. 58, 148 i 151 p.p.s.a.).

Postępowanie sądowe ze skargi gminy jest wolne od opłat sądowych (art. 100 u.s.g.). Złożenie i rozpatrzenie skargi gminy następuje według zasad opisanych powyżej i w dalszej części artykułu dotyczącej skargi na akt planistyczny z ewentualnymi odrębnościami wynikającymi ze specyfiki tej skargi (np. konieczność podjęcia uchwały rady gminy o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego).

Skarga na akt planistyczny

Oprócz szczególnego uprawnienia do złożenia skargi na akt planistyczny przez wojewodę i na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez radę gminy, możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Skoro skargę może wnieść każdy, to dotyczy to osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.s.g.).

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 101 ust. 2 u.s.g. nie ma możliwości złożenia skargi, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2025/11).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia

Po złożeniu skargi sąd administracyjny najpierw bada czy akt planistyczny narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skarga jest środkiem ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (postanowienie NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2550/10). Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na akt planistyczny niezbędne jest wykazanie w niej obiektywnego związku pomiędzy jego zapisami a naruszeniem interesu prawnego (wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1424/12). Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie są naruszane przez skarżony akt planistyczny (wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2143/11).

W przypadku aktu planistycznego naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot, który nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą – bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią jedynie prawa właścicielskie (wyroki NSA z: 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1418/14).

Ustalenia aktu planistycznego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości (np. na podstawie umowy najmu lub umowy dzierżawy), przez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie się przez niego z umowy uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Wyżej wskazane podmioty mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń aktu planistycznego przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, a interes faktyczny (wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 738/12; 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12).

Nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień do złożenia skargi. Jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia aktu planistycznego, który wszedł w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) ma legitymację do wniesienia skargi (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12).

Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy bowiem od tego, w jakim stopniu ustalenia planu miejscowego wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. O ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu miejscowego otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu miejscowego dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie (wyrok WSA w Opolu z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 229/16).

Plan miejscowy może naruszać prawo własności nieruchomości, które nie są nim bezpośrednio objęte. Wynika to przede wszystkim z przepisów określających tak zwane prawo sąsiedzkie, w tym z art. 144 k.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. W związku z tym ustalenia planu miejscowego określają także zakres dopuszczalnych, zgodnych z prawem immisji w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Tym samym ustalenia planu miejscowego dotyczące jednej nieruchomości mogą mieć znaczenie dla wykonywania prawa własności innej, sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/17).

Skarga na studium

W orzecznictwie nie ma jednomyślności co do tego, czy dopuszczalna jest skarga na studium.

Co prawda studium podlega procedurze nadzorczej wojewody (art. 12 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu na 23 września 2023 r.), ale wobec tego, że nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu na 23 września 2023 r.), w orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do złożenia na nie skargi na podstawie ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Istotą problemu jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w tym przepisie [ramka 1].

Właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym studium jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenia studium oddziałują na jego prawa i obowiązki, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium lub planów miejscowych, jeżeli mieszczą się w określonych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności tych uchwał (wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 531/11). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami (wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1544/17).

Jeżeli postanowienia studium w sposób jednoznaczny i wyraźny przesądzają treść postanowień przyszłego planu miejscowego, celowe może być dopuszczenie do kontroli uchwały. Uznanie w takiej sytuacji, że już na tym etapie dochodzi do naruszenia interesu właścicieli nieruchomości, których jednoznaczne przeznaczenie przewidziano w studium, zapobiegnie przeprowadzaniu długotrwałej i kosztownej procedury planistycznej, która doprowadzi do uchwalenia nieważnego aktu prawa miejscowego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 131/18).

Złożenie i rozpatrzenie skargi na studium następuje według zasad opisanych powyżej i w dalszej części artykułu dotyczącej skargi na akt planistyczny z ewentualnymi odrębnościami wynikającymi z regulacji odnoszących się do tego aktu planistycznego.

Skarga na plan ogólny

Plan ogólny, który zgodnie z dużą reformą planowania i zagospodarowania przestrzennego ma zastąpić studium (zob. nowelizacja u.p.z.p. i art. 13a–13m u.p.z.p. obowiązujące od 24 września 2023 r.), jest aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 u.p.z.p.). Z tego względu nie ulega wątpliwości, że można na niego złożyć skargę zgodnie z wyżej opisanym art. 101 u.s.g.

W związku z tym, że jest to nowy akt planistyczny, to dopiero ukształtuje się orzecznictwo dotyczące rozpoznawania tego typu skarg, choć w wielu przypadkach przez analogię będzie można zastosować dorobek judykatury dotyczący zaskarżania planów miejscowych, w tym wykładni ww. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 u.s.g.

Przesłanki stwierdzenia nieważności planu ogólnego

Potencjalnie najczęstszymi przesłankami stwierdzenia nieważności planu ogólnego mogą być:

• brak uwzględnienia obligatoryjnych ustaleń, czyli katalogu stref planistycznych;
• wprowadzenie stref planistycznych niewskazanych w ustawie;
• naruszenie zasady rozłączności stref planistycznych;
• naruszenie zasad wyznaczania stref wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną) oraz z zabudową zagrodową;
• naruszenie zasad określania gminnych standardów urbanistycznych;
• brak lub naruszenie zasad sporządzenia uzasadnienia planu ogólnego, które należy traktować jako integralną część uchwały w sprawie planu ogólnego;
• w przypadku zmiany planu ogólnego dla części obszaru gminy – brak dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści planu ogólnego, które w wyniku wprowadzenia zmiany przestają być aktualne.

Co do zasady nie będzie naruszeniem zasad sporządzania planów ogólnych brak ustalenia obszarów uzupełnienia zabudowy lub obszarów zabudowy śródmiejskiej, ponieważ są to ustalenia fakultatywne. Jednak w odniesieniu do tej pierwszej kategorii ustaleń planistycznych należy mieć na uwadze to, czy gmina nie naruszyła konstytucyjnej zasady proporcjonalności, albowiem brak ustalenia obszarów uzupełnienia zabudowy może naruszać istotę wolności zabudowy.

Podstawą stwierdzenia nieważności może być niezgodność ustaleń planu ogólnego z polityką przestrzenną gminy wynikającą ze strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego (chociaż organy gminy będą dysponować znacznym zakresem prawa do autointerpretacji kierunków tej polityki).

Dla oceny legalności planu ogólnego znaczenie ma przede wszystkim to, czy uwzględnia on określone w strategii ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Relacja pomiędzy strategią i planem ogólnym będzie zbliżona do dotychczasowej relacji pomiędzy studium i planem miejscowym. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w świetle przepisów przejściowych ustalenia pierwszego planu ogólnego nie muszą uwzględniać strategii (art. 51 nowelizacji u.p.z.p.). Istotne może być także naruszenie zasad prowadzenia partycypacji społecznej oraz procedury opiniowania i uzgadniania projektu aktu (K. Szlachetko [w:] „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, red. J.H. Szlachetko, K. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 28).

Złożenie i rozpatrzenie skargi na plan ogólny następuje według reguł opisanych powyżej i w części artykułu dotyczącej skargi na akt planistyczny (z ewentualnymi odrębnościami wynikającymi z regulacji odnoszących się do planu ogólnego).

Skarga na plan miejscowy i zpi

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stąd można na niego złożyć skargę zgodnie z art. 101 u.s.g. (wyżej opisanym).

Czym jest ZPI? Duża reforma planowania i zagospodarowania przestrzennego oprócz planu ogólnego wprowadziła ZPI jako nowe narzędzie planistyczne, dające gminom dużą swobodę w lokalizowaniu i realizacji inwestycji przy zachowaniu zgodności z planem ogólnym (w okresie przejściowym – ze studium) oraz przy większym udziale partycypacji społecznej (art. 37ea-37eg u.p.z.p.). Jest to szczególna forma planu miejscowego będąca aktem prawa miejscowego uchwalana przez radę gminy na wniosek inwestora po przeprowadzeniu procedury planistycznej (w tym negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej). ZPI można uchwalić także na obszarach objętych już planami miejscowymi. W takim przypadku ZPI zastąpi plan miejscowy. ZPI uzupełni, a od 2 lipca 2026 r. ma zastąpić uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowaną na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Istotą rozwiązania jest poszerzenie katalogu inwestycji możliwych do realizacji na podstawie ZPI – mogą to być nie tylko inwestycje mieszkaniowe, lecz także usługowe czy przemysłowe. ZPI obejmie obszar inwestycji głównej (w skrócie – tej na której zależy inwestorowi) oraz inwestycji uzupełniającej (w skrócie – na której zależy gminie – zdefiniowanej w art. 2 pkt 5a u.p.z.p.). W zakresie nieuregulowanym przepisami dotyczącymi ZPI, stosuje się do niego przepisy dotyczące planu miejscowego. Ilekroć w przepisach ustawy albo przepisach odrębnych jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, planie miejscowym lub planach zagospodarowania przestrzennego, należy przez to rozumieć również ZPI (art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Z tego względu na ZPI można złożyć skargę zgodnie z wyżej omówionym art. 101 u.s.g.

Złożenie i rozpatrzenie skargi na plan miejscowy/ZPI następuje zgodnie z regułami opisanymi powyżej i w dalszej części artykułu dotyczącej skargi na akt planistyczny – z ewentualnymi odrębnościami wynikającymi z regulacji odnoszących się do tych aktów planistycznych. Istnieje bogaty dorobek orzeczniczy dotyczący stwierdzenia nieważności planów miejscowych, który nie zawsze jest jednolity, ale może być stosowany przez analogię do skarg na ZPI.

Relacja planu miejscowego do studium

Zgodnie z zasadami obowiązującymi przed dużą nowelizacją w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, plan miejscowy był uchwalany po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na 23 września 2023 r.).

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu miejscowego. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19).

Postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu na 23 września 2023 r.), co oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1428/24).

Zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu miejscowego. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu miejscowego muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Co do zasady studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Z powyższego wynika, że studium nie przesądza o dopuszczalnym zagospodarowaniu, bo jest to akt zbyt ogólny, a jedynie wyznacza ogólne kierunki takiego zagospodarowania. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi, można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Go 224/25).

Studia zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (art. 65 ust. 1 nowelizacji u.p.z.p.). Do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych dużą nowelizacją z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (dalej: u.o.s.), odnoszących się do planu ogólnego, przez plan ogólny należy rozumieć studium, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych (art. 64 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p.). Przepisy nowelizacji nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia lub zmiany studium po 24 września 2023 r., choć przewidują w tym zakresie wyjątki (zob. art. 65 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p.). Dotychczasowe plany miejscowe zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych planów miejscowych na tym obszarze oraz mogą być one zmieniane (art. 67 ust. 1 nowelizacji u.p.z.p.). Do spraw opracowania i uchwalania planów miejscowych albo ich zmian wymogi ustalone w art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p., dotyczące projektu planu miejscowego i jego uchwalenia, będą stosowane w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie (zastępującego studium). Wyłączony został obowiązek sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Wyłączony jest także obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium: w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie opisanej nowelizacji, lub jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium (art. 67 ust. 3 pkt 2 nowelizacji u.p.z.p.).

Wyżej wskazane reguły mają zastosowanie także do uchwalenia ZPI w okresie przejściowym reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego co do nienaruszania ustaleń studium.

Uwaga! W niektórych sytuacjach niezbędne może być najpierw złożenie skargi na studium (zob. informacje zawarte powyżej) a następnie na plan miejscowy/ZPI (uzyskanie najpierw stwierdzenia nieważności studium zanim zaskarżymy plan miejscowy/ZPI uchwalony na jego podstawie), w szczególności gdy plan miejscowy/ZPI wykazuje zgodność ze studium (nie narusza ustaleń studium), ale wadliwe jest studium. Przepisy nie przewidują złożenia jednej skargi na studium i uchwalony na jego podstawie plan miejscowy/ZPI, a w ramach rozpoznania skargi na plan miejscowy/ZPI sąd administracyjny nie rozpatrzy zarzutów dotyczących studium.

Brak ograniczenia czasowego złożenia skargi

Zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 u.s.g. do 14 lipca 2000 r. nie stwierdzało się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (zob. informacje zawarte powyżej). Przepis ten uległ zmianie od 15 lipca 2000 r. poprzez wskazanie, że powyższe ograniczenie czasowe nie dotyczy uchwały, która jest aktem prawa miejscowego.

NSA w Warszawie w wyroku z 16 maja 2001 r. (sygn. akt III SA 2622/00) wyjaśnił, że nowelizacja art. 94 ust. 1 u.s.g. dokonana na mocy art. 4 ustawy z 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

Także NSA w wyroku z 16 lutego 2006 r. (sygn. akt I OSK 1336/05) stwierdził, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym, np. planem miejscowym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności.

Można zatem złożyć skargę na obowiązujący akt planistyczny uchwalony po 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 1 u.p.z.p.); także te przyjęte na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.). Trzeba jednak pamiętać, że art. 27 ust. 1 u.z.p. zawierał inne przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego niż wynikające z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zgodnie z ostatnim obowiązującym brzmieniem art. 27 ust. 1 u.z.p. do 10 lipca 2003 r., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy u.z.p. nie określały jednak przesłanek stwierdzenia nieważności studium.

Jak wynika z art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. (upływ jednego roku od dnia podjęcia z wyjątkiem aktu prawa miejscowego), a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy k.p.a. co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z tego względu co do zasady nieważność studium (niebędącego aktem prawa miejscowego) można stwierdzić tylko do 1 roku od dnia podjęcia tej uchwały, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w ciągu siedmiu dni od dnia jej podjęcia.

Skarżąc studium po ww. rocznym terminie, trzeba złożyć wniosek z żądaniem stwierdzenia niezgodności studium z prawem w miejsce stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1881/18). Jeśli istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności studium, lecz został przekroczony termin roczny, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Jest jednak różnica pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy a orzeczeniem o niezgodności aktu organu gminy z prawem w zakresie ich oddziaływania na byt prawny uchwały organu gminy. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy uchyla moc wiążącą aktu z mocą wsteczną od chwili jego podjęcia. Natomiast prawomocne orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem działa na przyszłość, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia. W wypadku wydania orzeczenia o niezgodności uchwały organu gminy z prawem akt organu gminy wywołuje zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Warszawa 2022, art. 94).

Niezbędne czynności

W przypadku aktów planistycznych, które zostały uchwalone lub weszły w życie od 1 czerwca 2017 r. skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie (art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 par. 2a p.p.s.a. w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r.).

Zaskarżając akty planistyczne, które zostały uchwalone lub weszły w życie do 31 maja 2017 r. niezbędne jest uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą dotyczącą aktu planistycznego, a następnie złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 par. 2 p.p.s.a. w brzmieniu do 31 maja 2017 r.).

Wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do złożenia skargi, zanim akt prawa miejscowego wejdzie w życie (zob. postanowienia NSA z: 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1667/22; 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5913/21; postanowienie WSA w Lublinie z 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 102/04), zalecane jest, aby została ona wniesiona na uchwałę, która weszła w życie (została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa i upłynął okres między publikacją a wejściem w życie; zob. ww. art. 29 ust. 1 u.p.z.p.).

Dowody uzupełniające z dokumentów

Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 par. 3 p.p.s.a.). Składając skargę, należy zatem wnieść o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w dokumentacji prac planistycznych.

Zawartość dokumentacji prac planistycznych reguluje szczegółowo:

• dla studium – par. 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
• dla planu ogólnego – par. 7 i par. 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów;
• dla planu miejscowego i ZPI – par. 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przykładowe załączniki do skargi na akt planistyczny:

wypis i wyrys z rejestru gruntów;

• odpis zwykły z księgi wieczystej;
• zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości w akcie planistycznym;
• uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia aktu planistycznego wraz z załącznikiem i uzasadnieniem;
• wypis i wyrys z aktu planistycznego;
• uchwała w sprawie aktu planistycznego wraz z załącznikami i uzasadnieniem;
• własne pisma składane w toku procedury planistycznej (np. wnioski i uwagi do aktu planistycznego);
• potwierdzenie uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

W procedurze sądowoadministracyjnej nie przewidziano dowodu z opinii biegłego, co niektórzy uznają za mankament w przypadku weryfikacji aktów planistycznych. Sąd administracyjny w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych nie może powołać np. biegłego urbanisty celem zasięgnięcia opinii a nierzadko sam musi zmierzyć się z zagadnieniami z dziedziny urbanistyki na tle regulacji prawnych.

Złożenie skargi

Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego składa się za pośrednictwem rady gminy, która uchwaliła akt planistyczny. Skarga musi odpowiadać ww. wymogom formalnym. Skargę rozpoznaje wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę wyżej wskazana rada gminy (art. 13 par. 2, art. 46 par. 1 i 2, art. 47 par. 1 i 2, art. 54 par. 1, art. 57 par. 1 p.p.s.a.).

Wpis sądowy od skargi na akt planistyczny wynosi 300 zł (par. 2 ust. 1 pkt 3 lub 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Autokontrola

Po doręczeniu skargi rada gminy powinna rozważyć, czy zachodzą podstawy do jej uwzględnienia w całości w ramach tzw. autokontroli w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania (art. 54 par. 3 p.p.s.a.). Jednak z uwagi na to, że zmiana aktu planistycznego wymaga przeprowadzenia procedury i jest do tego potrzebny czas, trudno, aby tzw. autokontrola miała szerokie zastosowanie w praktyce.

Przekazanie skargi do sądu

Rada gminy przekazuje skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 par. 2 p.p.s.a.), która musi spełniać wymogi formalne pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Treść

Przepisy prawa nie określają, jaką treść ma zawierać odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika jednak, że powinna ono zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Szczegółowy sposób oraz szczegółowe warunki przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego reguluje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.

W razie niezastosowania się do wyżej wskazanych obowiązków przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wojewódzki sąd administracyjny na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jeżeli rada gminy nie przekazała wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu skargi mimo wymierzenia grzywny, może on na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 par. 1 i 2, art. 154 par. 6 p.p.s.a.). Sprawę wymierzenia organowi grzywny rozpoznaje się w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (pod odrębną sygnaturą), a od wniosku należy uiścić odrębny wpis sądowy w wysokości 100 zł (par. 4 r.w.w.).

Wstrzymanie wykonania uchwały

W razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 par. 2 pkt 3 p.p.s.a.). Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części ww. aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Odmowa wstrzymania wykonania aktu przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu (art. 61 par. 3 p.p.s.a.).

Uwaga! Jeśli plan ogólny/plan miejscowy/ZPI weszły w życie to ani rada gminy, ani sąd nie są uprawnieni do wstrzymania ich wykonania. Nie dotyczy to jednak studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (zob. informacje zawarte powyżej).

Badanie skargi

Wojewódzki sąd administracyjny bada najpierw, czy skarga spełnia wymogi formalne, a następnie bada legitymację skarżącego (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2373/11).

Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, może podjąć rozstrzygnięcie formalne o odrzuceniu skargi lub merytoryczne o jej oddaleniu lub uwzględnieniu, stwierdzając nieważność aktu planistycznego w całości lub w części albo jego wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (tak może być w przypadku studium – zob. informacje zawarte powyżej) (art. 58, art. 147 par. 1, art. 151 p.p.s.a., art. 101 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.). Przy rozstrzyganiu skargi stosuje się ww. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a zatem może nastąpić stwierdzenie nieważności:

• całego studium/planu ogólnego/planu miejscowego/ZPI w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania, istotnego naruszenia trybu sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie w odniesieniu do całej uchwały lub przeważającej jej części;
• części studium/planu ogólnego/planu miejscowego/ZPI, jeżeli naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności dotyczą tylko części ustaleń uchwały lub jej znikomej części, o ile pozostała niewadliwa część uchwały może funkcjonować samodzielnie w obrocie (wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 787/24; wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 451/21; 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 75/17); możliwe jest zarówno stwierdzenie nieważności konkretnych jednostek redakcyjnych aktu planistycznego, jak i stwierdzenie nieważności aktu planistycznego w odniesieniu do danej nieruchomości – działki/działek ewidencyjnych.

► Stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jeżeli sąd administracyjny stwierdzi wyżej opisane istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie w odniesieniu do całej uchwały, to stwierdza nieważność całej uchwały.

► Stwierdzenie nieważności uchwały w części. Jeżeli naruszenia dotyczą tylko części ustaleń uchwały, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, bez konieczności oddalania skargi w pozostałej części, bez względu na to, czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czy tylko w części (wyrok NSA z 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2691/11).

Ważne! Od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje skarga kasacyjna do NSA (art. 173 i nast. p.p.s.a.).

► Uprawomocnienie się wyroku. W przypadku aktu prawa miejscowego, w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na uchwałę, wyrok wywołuje skutki prawne od chwili uprawomocnienia się wyroku (art. 152 par. 2 w zw. z art. 152 par. 1 p.p.s.a.). Z tego względu np. uzyskanie nieprawomocnego wyroku o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie oznacza, że nie wywołuje on już skutków prawnych i można domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, tak jakby nie obowiązywał plan miejscowy.

Udział innych osób w postępowaniu

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na akt planistyczny stronami są skarżący oraz rada gminy (art. 32 p.p.s.a.). Natomiast udział w charakterze uczestnika może zgłosić, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 33 par. 2 p.p.s.a.:

• osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także
• organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 par. 4 p.p.s.a. (posiadająca i nie posiadająca osobowości prawnej), w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Uwaga! Postanowienie w sprawie dopuszczenia w charakterze uczestnika sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie do NSA.

Wobec rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych co do możliwości udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących (która ma podobną moc jak np. plan miejscowy czy ZPI i jest wydawana zgodnie z ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących; zob. informacje zawarte powyżej) innych osób niż skarżący i rada gminy jako uczestników na prawach strony, NSA rozpoznając zażalenia podmiotów na postanowienia WSA we Wrocławiu odmawiające dopuszczenia ich do udziału w sprawie, wydał postanowienie z 15 stycznia 2025 r. o sygn. akt II OZ 577/24, w którym przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne o następującej treści: „Czy art. 33 par. 2 p.p.s.a. daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?”. Jak wskazał w uzasadnieniu, w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prezentowane są odmienne stanowiska dotyczące rozumienia sformułowania „postępowanie administracyjne”, o którym stanowi art. 33 par. 2 p.p.s.a. W większości spraw składy orzekające stwierdzają, że nie ma możliwości zastosowania art. 33 par. 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na akt prawa miejscowego czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyż ich wydanie nie jest poprzedzone postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a. Można jednak znaleźć orzeczenia, w których sądy uznają, że w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego ma zastosowanie art. 33 par. 2 p.p.s.a., ponieważ termin „postępowanie administracyjne” w szerokim rozumieniu obejmuje wszelkie postępowania administracyjne poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie wyłącznie postępowania regulowane przepisami k.p.a. Sprawa dotycząca rozpoznania zagadnienia prawnego została zarejestrowana w NSA pod sygn. akt II OPS 1/25 (nie wydano jeszcze orzeczenia).

Omawiana powyżej kwestia jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy skargę na akt planistyczny złożyła osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej zaskarżonymi ustaleniami planistycznymi a jej prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny może mieć wpływ na prawa i obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Uwidacznia się to szczególnie w przypadku ZPI, który jest uchwalany na wniosek inwestora m.in. po przeprowadzeniu z nim negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej. Inwestor lub właściciel czy też użytkownik wieczysty nieruchomości objętej zaskarżonymi ustaleniami planistycznymi może nie mieć możliwości obrony treści planu miejscowego lub ZPI przed sądem administracyjnym (w przypadku jego niedopuszczenia jako uczestnika postępowania na prawach strony) i musi zdać się w tym względzie na działania rady gminy. Może on jednak ponieść negatywne skutki stwierdzenia nieważności aktu planistycznego (np. pozbawienie prawa do zagospodarowania i zabudowy lub jego ograniczenie; potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie planu miejscowego albo ZPI; gdy zostanie stwierdzona nieważność ZPI przed upływem 5 lat od dnia jego wejścia w życie, to strony umowy urbanistycznej mogą od niej odstąpić w terminie 6 miesięcy od dnia stwierdzenia nieważności ZPI – art. 37ed ust. 11 u.p.z.p., co może rodzić szereg konsekwencji w zakresie realizacji i rozliczenia umowy urbanistycznej). ©℗

• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszego niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren, a w przypadku terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej – nie mniejszego niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren,
• maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy nie większej niż maksymalna nadziemna intensywność zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej teren,
• maksymalnego udziału powierzchni zabudowy nie większego niż maksymalny udział powierzchni zabudowy określony dla strefy planistycznej obejmującej teren;