Gmina nie może odrzucić oferty przedsiębiorcy, gdy jej wewnętrzne dokumenty są nieprecyzyjne

Handluję materiałami biurowymi. Złożyłem ofertę do urzędu miasta, w odpowiedzi na jego zapytanie ofertowe na dostawę takiego asortymentu. Jednak oferta została odrzucona z powodu braku podpisu. Tymczasem została podpisana elektronicznie. W regulaminie zamówień urzędu jest zapis, że oferta ma być „w formie pisemnej”. Czy w tej sytuacji mogę kwestionować decyzję urzędu?

Każda jednostka samorządowa dokonująca zakupów czy udzielająca zleceń powinna posiadać wewnętrzną dokumentację, czyli regulamin udzielania zamówień. Dokumentacja ta stanowi pewną instrukcję udzielania zamówień publicznych poniżej progów unijnych. Nie ma jednak odgórnych wymogów dotyczących jej konstruowania, a w związku z tym nie zawsze przyjęte w gminach mechanizmy w tym zakresie będą precyzyjne i kompletne. W gminie, o której wspomina czytelnik, w regulaminie zamówień zawarto jedynie ogólne sformułowanie o składaniu ofert w formie pisemnej. Trudno zatem uznać za zasadne postępowanie gminy, i to zarówno w kontekście przepisów stricte dotyczących działalności gospodarczej, jak i przepisów cywilnoprawnych związanych ze sposobem interpretacji oświadczeń woli.

Prawne regulacje

Zgodnie z art. 10 prawa przedsiębiorców (dalej: p.p.) organ publiczny m.in. kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. W art. 11 p.p. przewidziano zaś zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, podając, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy – chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Dodatkowo w art. 12 p.p. postanowiono, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast według art. 13 p.p. funkcjonariusze publiczni ponoszą odpowiedzialność za naruszenie prawa spowodowane ich działaniem lub zaniechaniem na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Jeśli zaś chodzi o drugi aspekt – cywilnoprawny – to należy zwrócić uwagę na kluczową zasadę interpretacyjną wyrażoną w art. 65–651 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Z przepisów tych wynika, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają (ze względu na okoliczności, w których to oświadczenie zostało złożone) zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej brać pod uwagę to, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, niż opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Ponadto przepisy o oświadczeniach woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń.

Sądowa interpretacja

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że interpretacja oświadczeń woli odbywa się na podstawie reguł językowych, przy czym art. 65 par. 1 k.c. nakazuje odwołać się także do okoliczności, w których złożono oświadczenie woli, poprzez uwzględnienie zasad współżycia społecznego i zwyczajów. „W odróżnieniu od wykładni tekstu normatywnego w przypadku wykładni oświadczeń woli należy dać priorytet nie językowemu znaczeniu poszczególnych zwrotów, ale brać pod uwagę przede wszystkim zamiar stron (obu) i cel umowy” – wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 17 września 2021 r. (sygn. akt IV CSKP 23/21).

Powyższe prowadzi więc do wniosku, że przedsiębiorca mógł być przekonany, że skutecznie złożył ofertę do urzędu gminy. Przepisy wewnętrzne gminy stanowiły o składaniu ofert w formie pisemnej, a nie z użyciem określonego sposobu podpisania tych dokumentów. Jednak w dobie ciągłego rozwoju elektronicznych środków przekazu złożenie dokumentów za pośrednictwem urządzeń elektronicznych, z uwzględnieniem podpisów elektronicznych, nie powinno być kwestionowane, szczególnie mając na uwadze postanowienia regulaminu, który obowiązuje w gminie. Na marginesie warto dodać, że postępowania dotyczące zamówień publicznych realizowane w trybie ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1720) są prowadzone wyłącznie w formie elektronicznej.

Reasumując, „decyzja” gminy o odrzuceniu oferty czytelnika jest wadliwa. Warto interweniować u kierownika jednostki albo organu sprawującego nadzór nad jej działalnością, czyli w regionalnej izbie obrachunkowej. ©℗