Pod pretekstem pomocy obywatelom Ukrainy rząd chce na stałe rozszerzyć kompetencje prezesa Rady Ministrów. Będzie on mógł wydawać polecenia przedsiębiorcom, i to nie tylko w czasie stanu wyjątkowego.
Wniesiony do Sejmu bez żadnych konsultacji projekt ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa koryguje też ustawę o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 261). Zmiany polegają na dodaniu przepisów umożliwiających premierowi wydawanie „w sytuacji kryzysowej” poleceń obowiązujących nie tylko organy administracji rządowej czy samorządowej, lecz także przedsiębiorców.
Okazja do wrzutek
Polecenia mają służyć przede wszystkim zapewnieniu właściwego funkcjonowania, ochrony, wzmocnienia lub odbudowy infrastruktury krytycznej, przejęcia kontroli nad sytuacją kryzysową oraz usunięcia jej skutków. Zgodnie z projektowanym art. 7b wykonywanie zadań ma następować na podstawie zawartej umowy (ust. 1), a w przypadku jej braku na podstawie decyzji administracyjnej (ust. 2), i ma być finansowane z budżetu państwa.
Zdaniem Arkadiusza Pączki, wiceprzewodniczącego Federacji Przedsiębiorców Polskich proponowane rozwiązanie jest nieadekwatne.
- Nie ma takiej potrzeby, aby przy tej okazji rozszerzać w takim zakresie kompetencje prezesa Rady Ministrów. O ile uprawnienie do wydawania wiążących poleceń organom administracji rządowej czy państwowym osobom prawnym nie budzi większych wątpliwości, to w przypadku przedsiębiorców prywatnych sprawa ta wygląda zgoła inaczej - ocenia ekspert. - Przede wszystkim przepis budzi szereg kontrowersji i wątpliwości interpretacyjnych. Określone jest co prawda, w jakim celu premier może wydać polecenia, np. usunięcia skutków sytuacji kryzysowej, jednak jest to zarysowane zdecydowanie zbyt szeroko. Ja rozumiem, że praca nad ustawami tego rodzaju jest doskonałą okazją do tego, by poszczególne resorty mogły w niej poupychać, co popadnie, łącznie z tzw. bezkarnością plus, ale nie zapominajmy, że mówimy tu o rozwiązaniu, które wprowadzamy do systemu prawa na stałe - zwraca uwagę Arkadiusz Pączka.
Jak zaznacza, choć tytuł ustawy i jej charakter wskazują, że chodzi o działania podejmowane w związku z napływem uchodźców na skutek konfliktu zbrojnego, przepis o szczególnych uprawnieniach szefa rządu nie ma charakteru czasowego. - Trzeba też dodać, że sytuacja kryzysowa nie jest precyzyjnie określona i w przeciwieństwie do stanów nadzwyczajnych nie podlega ścisłym procedurom. Pojęcie „sytuacji kryzysowej” jest tak płynne, że projektowany przepis trudno ocenić inaczej, niż jako krok w kierunku permanentnego państwa stanu wyjątkowego - akcentuje wiceszef FPP.
Z kolei prof. Jacek Męcina z Konfederacji Lewiatan twierdzi, że proponowane rozszerzenie kompetencji premiera narusza zasady swobody gospodarczej. - Uważamy, że tylko stany nadzwyczajne określone w art. 228 konstytucji, a więc wojenny, wyjątkowy oraz klęski żywiołowej powinny dawać takie uprawnienia - mówi prof. Męcina.
Kwestia praktyki
Nieco inaczej patrzy na to prof. Robert Suwaj, adwokat w kancelarii Suwaj Zachariasz. - Samo uprawnienie przyznawane premierowi co do zasady nie budzi moich wątpliwości. Problem jednak w tym, jak ono będzie stosowane. Mam na myśli to, że same polecenia musiałyby się mieścić w obszarze działań proporcjonalnych i kryteriach z art. 31 ust. 3 konstytucji. Chodzi więc o to, by były to działania realnie niezbędne, czyli niemożliwe do wykonania inaczej oraz w zakresie adekwatnym do potrzeb - ocenia prof. Robert Suwaj.
Jego wątpliwości budzą dwie kwestie. - Forma decyzji i brak uzasadnienia, które pokazują władczy i jednostronny charakter polecenia, oraz brak określenia warunków, na jakich polecenie powinno być wykonane z perspektywy oceny przed przedsiębiorcę możliwości jego realizacji, w tym również określenia warunków zapłaty za wykonane usługi. Zwykła forma umowy załatwiałaby sprawę i dawała prosty model sądowej kontroli w przypadku niewywiązania się przez którąś ze stron - tłumaczy adwokat.
Nowe-stare narzędzie
Zbliżony do opisywanego przepis pojawił w pierwszej tarczy antycovidowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Jej art. 11 ust. 2 pozwalał premierowi wydawać polecenia przedsiębiorcom, jednocześnie przewidując, że podlegają one natychmiastowemu wykonaniu oraz nie wymagają uzasadnienia. Pierwsze wydane na tej podstawie polecenie wzbudziło poważne wątpliwości wielu prawników i stało się powodem interwencji rzecznika praw obywatelskich. Premier zobowiązał w nim operatorów telekomunikacyjnych do przekazywania rządowi danych lokalizacyjnych osób chorych na COVID-19 oraz objętych kwarantanną. Miało to pozwolić na bieżące sprawdzanie, czy nie opuszczają oni miejsc, w których powinni przebywać.
„Należy wskazać, że tego rodzaju działania budzą zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa do prywatności i autonomii informacyjnej jednostki (art. 47 i art. 51 Konstytucji RP) oraz dopuszczalnych ograniczeń tych praw, które muszą być wprowadzane w ustawie i spełniać określone konstytucyjnie warunki. Ogólna norma kompetencyjna do wydawania przez prezesa Rady Ministrów poleceń przedsiębiorcom w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie spełnia tych warunków” - pisał wówczas RPO, podkreślając, że dane telekomunikacyjne podlegają szczególnej ochronie.
Choć rząd przekonywał, że polecenie premiera było zgodne z prawem, to jednocześnie do tarczy 2.0 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695) wprowadził jednoznacznie już brzmiący, ustawowy obowiązek przekazywania danych lokalizacyjnych przez telekomy.
- Już tamto rozwiązanie spotkało się z szeregiem negatywnych uwag ze strony przedsiębiorców. Pozostaje mieć nadzieję, że choć skorzystanie z tego narzędzia nie wymaga nawet formalnie uzasadnienia decyzji, to nie będzie ono nadużywane. Odpowiedzialność w sprawowaniu władzy wymaga, by rząd nie korzystał z tego w jakichś bliżej niedookreślonych przypadkach - mówi Arkadiusz Pączka. ©℗
Etap legislacyjny
Projekt po I czytaniu w Sejmie