Krajowe Biuro Wyborcze z wolnej ręki zleca audyt sprawozdań finansowych partii. Uznaje, że przepisy wykluczają konkurencję. Większość zapytanych przez nas ekspertów polemizuje z tą tezą.
W lutym tego roku Krajowe Biuro Wyborcze opublikowało ogłoszenie o zawarciu kilkunastu umów na badanie informacji finansowych oraz sprawozdań partii politycznych. Zamówień tych udzielono z wolnej ręki, a więc bez procedur konkurencyjnych. Wcześniej KBW przekazało Polskiej Izbie Biegłych Rewidentów informację o planowanym zleceniu, ta zaś przekazała ją firmom audytorskim. Zainteresowane mogły zgłaszać chęć wykonania tego zamówień. Na podstawie tych wstępnych ofert Państwowa Komisja Wyborcza wybrała rewidentów według własnych, nieujawnionych kryteriów, a następnie KBW zaproponowała im zawarcie umów.
– KBW, jako organ zapewniający obsługę PKW i zawierający umowy z wybranymi przez nią firmami audytorskimi, nie mogło dokonać wyboru innego trybu, a co za tym idzie innych wykonawców do realizacji powierzonych zadań. Wynika to wprost z przepisów ustawy o partiach politycznych – wyjaśnia biuro prasowe KBW.
Wspomniane przepisy to art. 34 ust. 4 oraz 38 ust. 2 ustawy o partiach politycznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 580 ze zm.; patrz: grafika). Wynika z nich, że PKW wybiera biegłych rewidentów, a koszty ich pracy pokrywa KBW. Pytanie tylko, czy oznacza to, że można udzielić takiego zamówienia z wolnej ręki. Większość zapytanych przez DGP ekspertów uważa, że nie.
– Ustawowe uprawnienie PKW do wyboru biegłych rewidentów nie oznacza, że wybór ten może odbywać się z pominięciem konkurencyjnych procedur przewidzianych w przepisach o zamówieniach publicznych. PKW może, a nawet powinna określić warunki przetargu, to ona również zatwierdza wybór, jednak odbywać się on powinien na zasadach konkurencyjnych – uważa dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski, radca prawny z Grupy Doradczej Sienna.
(Nie)możliwa konkurencja
Jako podstawę prawną do zastosowania trybu wolnej ręki KBW wskazuje art. 214 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.; patrz: grafika). Przepis ten mówi o sytuacji, gdy usługi mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę, jeżeli nie istnieje rozsądne rozwiązanie alternatywne lub rozwiązanie zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem celowego zawężenia parametrów zamówienia. Tu przyczyną mają być wspomniane przepisy ustawy o partiach policznych. Mówią one, że rewidentów wybiera PKW, a skoro tak, to KBW nie może zlecić zamówienia innym firmom niż te wybrane.
– W mojej ocenie jest to dalece kontrowersyjne, a co najistotniejsze może być po prostu niezgodne z regulacjami ustawy p.z.p. Konstrukcja wyboru biegłych rewidentów w sytuacji, kiedy to biegłego rewidenta wybiera PKW, a następnie KBW, jako zamawiający, udziela zamówienia nie może uzasadniać „technicznej przyczyny o obiektywnym charakterze”. W opisanej sytuacji istnieje rozsądne rozwiązanie alternatywne, jakim jest konkurencyjny przetarg – przekonuje dr Robert Siwik, radca prawny, biegły sądowy w zakresie zamówień publicznych, adiunkt INP PAN.
– Powołanie się na wspomnianą przesłankę musi być poparte rzeczywistym monopolem danego wykonawcy na realizację danego zamówienia. W przypadku standardowych usług badania sprawozdań finansowych trudno mówić o takim monopolu. Nie sposób zgodzić się także z tym, że wybór przez PKW określonych firm audytorskich potwierdza per se, że tylko one dają gwarancję najlepszego wykonania danego przedmiotu zamówienia – dodaje.
Ustawowe prawo czy też nawet obowiązek wyboru biegłych rewidentów nie koliduje w żaden sposób z możliwością przeprowadzenia konkurencyjnego postępowania. Tym bardziej że na rynku działa około tysiąca firma audytorskich. Z wyjaśnień KBW wynika zresztą, że w pewien nieformalny sposób umożliwiono im zgłaszanie ofert. Tyle że nie w taki, jaki wynika z przepisów o zamówieniach publicznych.
– Działające na zlecenie PKW i posiadające osobowość prawną KBW powinno w pierwszej kolejności przeprowadzić przetarg w trybie ustawy p.z.p., publikując szczegółowe kryteria przewidziane tymi przepisami dla wskazanego zamówienia. W następstwie tak przeprowadzonego postępowania PKW mogła podjąć uchwałę o wyborze wykonawców. Uchwały organów kolegialnych mogą być podejmowane dopiero w następstwie stosowania przepisów prawa zawartych w ustawach i rozporządzeniach, a nie zamiast, albo z ich pominięciem – uważa Małgorzata Bauer, biegły rewident i partner zarządzający w firmie audytorskiej MJ BAUER AUDYT, która zajmowała się badaniem sprawozdania jednej z partii.
Wybór PKW
Jeden z poproszonych przez nas ekspertów uważa jednak, że KBW ma rację, stosując wolną rękę. Jego zdaniem ustawowa delegacja do wyboru rewidentów przez PKW nie daje innej możliwości.
– Wyboru biegłych dokonuje PKW i jest to wyłączna kompetencja tego organu. KBW może zawrzeć umowy jedynie z biegłymi rewidentami, którzy zostali wybrani przez PKW. W tym sensie nie ma tutaj żadnej konkurencji z innymi biegłymi – rewident, który nie został wybrany przez PKW, nie może być wykonawcą tej usługi. Zatem KBW dysponuje ograniczoną liczbą podmiotów, którym może udzielić zamówienia publicznego – argumentuje dr hab. Paweł Nowicki, profesor Uniwersytetu Mikołaja Kopernika i członek Rady Zamówień Publicznych.
Przyznaje jednocześnie, że wskazana w ogłoszeniu podstawa prawna może budzić pewne wątpliwości, bo rzeczywiście trudno mówić o jednym wykonawcy na rynku, raczej o określonej grupie firm audytorskich. Zwraca jednak uwagę, że skoro w praktyce wybór konkurencyjny nie jest możliwy, to trzeba jakoś wybrnąć z tej sytuacji.
– Z tej perspektywy przesłanka określona w art. 214 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy p.z.p. jest rzeczywiście najbliżej opisywanej sytuacji. Nawet negocjacje bez ogłoszenia, które pozwalałyby na wprowadzenie minikonkurencji w ramach wybranej grupy biegłych, nie znajdują zastosowania w tym stanie faktycznym – uważa prawnik.
Argument o braku możliwości udzielenia zamówienia innej firmie niż ta, którą wskazała PKW, jest o tyle niedoskonały, że w praktyce taka sytuacja jak najbardziej może się zdarzyć. KBW proponuje zawarcie umowy wyznaczonemu biegłemu rewidentowi na wyznaczonych przez siebie warunkach. Ten zaś nie musi przecież ich zaakceptować. Jeśli z jakichś względów odmówiłby podpisania kontraktu, to ten musiałby zostać zawarty z inną firmą audytorską.
Warunki kontraktu
Urząd Zamówień Publicznych, którego również poprosiliśmy o komentarz, uznał, że nie powinien zabierać głosu, nie znając dokumentacji ani szczegółowej argumentacji zamawiającego.
– Opinia sformułowana na bazie ogólnej wiedzy o przypadku obarczona byłaby dużym ryzykiem popełnienia błędu. Ewentualna odpowiedź byłaby możliwa do sformułowania po zapoznaniu się z całością dokumentacji tego konkretnego postępowania i wszystkich okoliczności, jakie towarzyszą temu przypadkowi – odpowiedział nam Michał Trybusz, rzecznik prasowy UZP.
Z jednej strony, jak widać po komentarzach, jakie udało nam się zebrać, przepisy rzeczywiście mogą budzić wątpliwości. Z drugiej jednak – na pewno nie zakazują organizowania konkurencyjnych procedur, przy udziale PKW, która powinna ustalić warunki przetargowe i kryteria oceny ofert. Potem zaś, na ich podstawie, mogłaby dokonać wyboru, czyli zrealizować uprawnienie wskazane w ustawie o partiach politycznych. Jednocześnie też precyzyjnie ustalić sam zakres zamówienia i warunki kontraktu.
– Abstrahując już od samego zarzutu obejścia przepisów konkurencyjnych, brak przetargu spowodował, że środowisko biegłych rewidentów zostało pozbawione możliwości oceny warunków, na jakich proponowane są umowy dotyczące badania finansów partii politycznych, a w szczególności sposobu kształtowania ceny wykonania takiej usługi. Biegli rewidenci są zgodni, że wynagrodzenie oparte na wysokości wpływów na fundusz wyborczy nie odzwierciedla pracochłonności badania finansów partii politycznych i dlatego już dawno powinno przejść do lamusa. Poza tym z informacji uzyskanych od biegłych rewidentów wynika, że problemów z wypłacaniem wynagrodzeń przez KBW jest znacznie więcej – mówi Małgorzata Bauer. ©℗
Co mówią przepisy