Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Polski system partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) uchodzi za jeden z najlepiej uregulowanych w regionie, co potwierdzają inwestorzy i Bank Światowy. Praktyka pokazuje jednak, że sztywne przepisy o PPP, zamówieniach publicznych i koncesjach wciąż hamują wiele inwestycji. To ma się zmienić – powołany przy resorcie funduszy zespół ekspertów przygotował pakiet rekomendacji, które mają uelastycznić procedury, ułatwić bankowanie projektów i otworzyć drogę do PPP spółkom sektora publicznego.
PPP w Polsce: działa, ale jest używane zbyt ostrożnie
Zespół Zadaniowy nr 13 działający przy Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej w ramach Grupy Roboczej Ekspertów ds. Partnerstwa Publiczno-Prywatnego niedawno zakończył prace nad pakietem zmian w prawie, które mają realnie ułatwić współpracę sektora publicznego z prywatnym.
Eksperci podkreślają, że punktem wyjścia dla prac zespołu nie była konieczność naprawy złego systemu, lecz potrzeba dostosowania przepisów do realiów rynku projektów i finansowania.
– PPP jako model w Polsce nie jest wadliwe. Jest stosowane za ostrożnie i za mało ambitnie – wciąż zbyt często traktujemy je jako eksperyment, a nie jako realną alternatywę wobec klasycznych form realizacji inwestycji infrastrukturalnych – mówi adwokat Jakub Kot z kancelarii LEGALLY.SMART, członek zespołu roboczego przy MFiPR.
Z kolei Małgorzata Gołyńska-Minkiewicz, która prowadzi kancelarię doradczą w obszarze zamówień publicznych, inwestycji i PPP TURCUS LEGAL, liderka wspomnianego zespołu roboczego, zauważa, że polski rynek PPP jest rynkiem dojrzałym.
– Wyniki badań, szczególnie w obszarze procedury, stawiają Polskę w czołówce, a Bank Światowy od lat wskazuje, że polskie prawo w tym zakresie jest zgodne z najlepszymi światowymi praktykami. Doceniane jest również ustanowienie centralnej jednostki ds. PPP, czyli departamentu PPP w MFiPR. Mimo to liczba projektów – zwłaszcza dużych, rządowych – pozostaje niewystarczająca, a rynek opiera się głównie na inwestycjach samorządowych – wskazuje radczyni prawna.
Według ekspertów przyczyną nie jest sam kształt przepisów, lecz połączenie ostrożności zamawiających, długotrwałych procedur oraz kilku rozwiązań, które inwestorzy (zwłaszcza zagraniczni) i banki postrzegają jako blokery.
Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce: kto, kiedy i na jakiej podstawie
Pierwszym filarem rekomendacji zespołu jest doprecyzowanie podstaw systemu – tak, aby ustawa o PPP (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1637) lepiej współgrała z prawem zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.; dalej: PZP) i ustawą o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1726).
– Rekomendujemy poszerzenie zakresu podmiotowego stosowania ustawy o PPP na zamawiających sektorowych. To wsparcie dla dużych inwestycji infrastrukturalnych, które często nie są prowadzone bezpośrednio przez rząd, tylko przez spółki Skarbu Państwa – informuje Małgorzata Gołyńska-Minkiewicz. Zmiana miałaby w praktyce otworzyć drogę do korzystania z PPP i z pewnych uproszczeń proceduralnych, które daje ustawa o PPP przy większej liczbie projektów o znaczeniu ogólnokrajowym, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych zabezpieczeń interesu publicznego.
Drugim ważnym elementem jest doprecyzowanie katalogu obowiązkowych elementów tzw. oceny efektywności. Dziś dokument ten jest co prawda formalnie obowiązkowy, ale jego zakres wynika głównie z wytycznych resortu, a nie z twardych przepisów.
Dlatego zespół postuluje ustawowe wskazanie minimalnego, standardowego zakresu oceny – tak, by czas poświęcony na analizy faktycznie przekładał się na lepsze przygotowanie zamawiającego i sprawniejsze przeprowadzenie postępowania prowadzonego w celu wyboru partnera prywatnego. Jednocześnie eksperci proponują doprecyzowanie relacji między tzw. oceną efektywności a analizą potrzeb i wymagań zapisanych w PZP – tak, aby nie trzeba było dublować tych samych analiz, jeżeli wszystkie wymagane elementy już znalazły się w ocenie efektywności.
Projekty PPP: „bankowalne” i rynkowe
Drugi blok rekomendacji ma sprawić, że projekty PPP będą możliwe do sfinansowania przez banki – czyli „bankowalne”. Chodzi o to, by przepływy z projektu i ryzyka były dla banku przewidywalne i dobrze ułożone w umowie, a także o zdefiniowanie w ustawie umowy bezpośredniej z bankiem, która daje finansującemu realne narzędzia reagowania w razie problemów z projektem. Dzięki temu banki będą mogły łatwiej zaakceptować strukturę ryzyk i będą skłonne finansować więcej polskich projektów PPP.
Chodzi też o zbliżenie umów PPP do standardów rynkowych. W praktyce oznacza to m.in.: odejście od sztywnego wpisywania maksymalnych opłat od użytkowników w długoletnim okresie na rzecz jasnych zasad ich ustalania oraz większą elastyczność w tworzeniu i wykorzystywaniu spółek celowych (SPV).
– Teraz mamy przepis, który każe w projektach długoterminowych ustalać maksymalną wysokość opłat od użytkowników. Na przykład budujemy parking, umowa ma obowiązywać przez 30 lat, a my musimy już na samym początku określić maksymalną wysokość opłat przez tych 30 lat. To może wstrzymywać inwestorów prywatnych. Lepiej jest ustalać zasady wysokości tych opłat, niż koncentrować się na jakichś konkretnych limitach, bo to po prostu blokuje systemowo dojście do porozumienia – tłumaczy mec. Gołyńska-Minkiewicz.
Procedury szyte na miarę. Dialog konkurencyjny także dla mniejszych projektów
Trzeci obszar rekomendacji to dopasowanie procedur do charakteru przedsięwzięć PPP. Dialog konkurencyjny jest uznawany za modelową procedurę dla złożonych projektów, w których zamawiający i rynek wspólnie dopracowują rozwiązania przed złożeniem ofert. Obecnie jednak w PPP może być stosowany co do zasady tylko powyżej tzw. progów unijnych – w praktyce przy robotach budowlanych to ok. 23,3 mln zł netto.
– Bezsporne jest, że dla dalszego rozwoju rynku PPP w Polsce kluczowe są duże, złożone projekty infrastrukturalne realizowane w tej formule. Jednocześnie struktura polskiego rynku – zdominowanego przez inwestycje samorządowe – powoduje, że w perspektywie najbliższych lat trzonem PPP pozostaną przedsięwzięcia o niewielkiej i średniej wartości. Tymczasem obowiązujące regulacje proceduralne w sposób nieuzasadniony ograniczają możliwość stosowania dialogu konkurencyjnego w projektach poniżej progów unijnych. Proponowane przez nas rozwiązania usuwają tę barierę, umożliwiając stosowanie dialogu konkurencyjnego także w mniejszych projektach PPP i tym samym zwiększając jakość przygotowania przedsięwzięć na poziomie lokalnym – podkreśla mec. Kot.
Zespół proponuje więc dopuszczenie stosowania dialogu konkurencyjnego także poniżej progów unijnych, pozostawiając zamawiającemu wybór trybu adekwatnego do złożoności przedsięwzięcia. Drugim elementem jest umożliwienie negocjowania z wykonawcą, którego oferta została najwyżej oceniona, ostatecznych warunków umowy także po wyborze najkorzystniejszej oferty.
PPP jako element szerszej układanki
Zespół roboczy rekomenduje także działania systemowe – m.in. uporządkowanie zasad finansowania inwestycji i zabezpieczania środków na projekty PPP w systemie finansów publicznych oraz upowszechnienie stosowania tzw. testu PPP (opinia MFiPR dla inwestycji z wysokim udziałem środków budżetu państwa).
Eksperci postulują też wprowadzenie do ustawy o PPP wyraźnej podstawy prawnej do przyjmowania Polityki PPP oraz strategii sektorowych i regionalnych, które mogłyby służyć jako mapy drogowe dla samorządów i administracji rządowej.
– Legislacja jest tylko elementem większej układanki, w której kluczowa jest edukacja wszystkich stron – zaznacza Małgorzata Gołyńska-Minkiewicz. Jakub Kot uzupełnia, że celem zmian nie jest rewolucja, ale dostosowanie przepisów do realiów rynkowych. – Chodzi o to, by regulacje lepiej odpowiadały skali i strukturze finansowania.
DGP zapytał MFiPR, jak odnosi się do wypracowanych przez zespół rekomendacji. W odpowiedzi usłyszeliśmy, że są one w dużej mierze zbieżne z poglądami samego ministerstwa. „Choć polskie ramy prawne są zgodne ze standardami międzynarodowymi, inwestycje w tej formule wciąż rzadko są wyborem pierwszego kontaktu” – przyznaje resort. I dodaje, że dostrzega potrzebę uproszczeń – zwłaszcza w obszarze planowania budżetowego, finansowania projektów oraz lepszego dopasowania przepisów PZP do specyfiki partnerstwa. Celem zmian ma być zwiększenie liczby realizowanych przedsięwzięć oraz podniesienie efektywności wydatkowania środków publicznych.
„MFiPR od wielu lat dba o rozwój rynku PPP i upowszechnianie tej formuły realizacji inwestycji, nie tylko poprzez wprowadzanie ułatwień w przepisach prawnych, ale również realne wsparcie podmiotów publicznych w przygotowaniu i realizacji projektów PPP oraz organizację szkoleń i opracowywanie wytycznych i dobrych praktyk” – zapewniono w odpowiedzi na pytania DGP.
/>
