Piłsudski miałby wiele powodów, by z sympatią wspominać monarchię Franciszka Józefa, gdyby nie to, że Polska odziedziczyła po cesarzu jego sędziów. Miesiąc bez kolejnej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym to dla PiS miesiąc stracony. Gdyby firmy bukmacherskie przyjmowały zakłady, to spokojnie można obstawiać, że ustawa, w sprawie której sędziowie trybunału wydali wczorajsze orzeczenie, nie jest ostatnią. Zresztą już tydzień temu posłowie PiS zrobili ostentacyjny „przeciek” dla Polskiej Agencji Prasowej, że szykują się do walki z „bizantyzmem” TK.
Co ma oznaczać radykalne obcięcie sędziom w nim zasiadającym uposażeń i ukrócenie przywilejów, gwarantowanych obowiązującymi przepisami. Doktor nauk prawnych Jarosław Kaczyński od lat toczył wojnę podjazdową ze środowiskiem, z którego się wywodzi. Ale choć jest w ciągłej ofensywie, jego triumf nad kolegą z roku prof. Andrzejem Rzeplińskim nadal nie jest taki pewny. Wprawdzie w grudniu prezes Trybunału Konstytucyjnego zakończy swoją kadencję, lecz instytucja pozostanie. Dopiero teraz do przywódców Prawa i Sprawiedliwości zaczyna docierać, iż mając nawet parlamentarną większość, swojego premiera i prezydenta, uczynienie z sądów kolejnego narzędzia w rękach władzy nie jest sprawą prostą. Teoretycznie można to osiągnąć, ustanawiając nowe normy prawne.
Jednak już widać, że w gąszczu sprzecznych ze sobą paragrafów sprokurowanie takich, które podporządkują Trybunał Konstytucyjny potrzebom rządu, przerasta intelektualne możliwości posłów PiS. A przecież TK jest jedynie małym elementem całego systemu sądownictwa funkcjonującego wedle własnych reguł. Rozwiązaniem najprostszym byłaby czystka. Tyle że obóz rządzący nie dysponuje odpowiednim zasobem kadrowym. Pozostaje więc tylko polityka kija i marchewki, czego pierwszym symptomem są zapowiedzi „zdebizantynizowania” TK. Jednak wymuszanie posłuszeństwa przez odbieranie przywilejów grozi wywołaniem strajku włoskiego, i to niekoniecznie w trybunale (co akurat byłoby marzeniem PiS). Paraliż sądów przynosi zaś szybko postępujący bezwład całego państwa. Wówczas przyszłości najbardziej musi się lękać partia rządząca, rozliczana przez obywateli. Dlatego nawet Piłsudski, mając pełną kontrolę nad parlamentem, rządem i prezydentem, spacyfikowaną opozycję z liderami siedzącymi w Twierdzy Brzeskiej, długo jeszcze użerał się z „austriackimi” sędziami Najwyższego Trybunału Administracyjnego.
Desant z Wiednia
Ile znaczył w monarchii cesarza Franciszka Józefa Trybunał Administracyjny w Wiedniu, każdy poddany mógł się przekonać, gdy państwo zrobiło mu krzywdę. Fryderyk Zoll „młodszy”, dziadek byłego prezesa polskiego Trybunału Konstytucyjnego prof. Andrzeja Zolla, opisał w pamiętniku, jak kilka miesięcy po wybuchu I wojny światowej generał gubernator Krakowa Karl Kuk postanowił ufortyfikować okolice miasta. C.K. armia na froncie wschodnim dostawała łomot i wojska rosyjskie zbliżały się do starej stolicy Polski. Specjalizujący się w budowaniu twierdz gen. Kuk (fortyfikował m.in. Trydent) postanowił dla wygody przy robotach ziemnych wysiedlić mieszkańców z aż 18 podkrakowskich gmin. Władze samorządowe natychmiast wysłały do niego delegację z apelem, żeby zaoszczędził cierpień ludności cywilnej. Ale Karl Kuk pozostał głuchy na prośby. Wówczas władze Krakowa posłały wiceprezydenta miasta Fryderyka Zolla ze skargą do Wiednia. Przed wojną, reprezentujący kolejne pokolenie prawników z rodziny Zollów, Franciszek „młodszy” pracował w Komisji dla Reformy Prawa Międzynarodowego Prywatnego działającej przy austriackim ministerstwie sprawiedliwości. Dzięki czemu znał masę wpływowych osób w Wiedniu, w tym członków Trybunału Administracyjnego. Tam właśnie złożył skargę na brutalne zarządzenie gen. Kuka. Sędziowie, widząc wagę sprawy (i krzywdę kolegi), pracowali błyskawicznie. Wkrótce Cesarsko-Królewski Trybunał Administracyjny orzekł, iż nakaz wysiedlenia podkrakowskich gmin jest sprzeczny z ustawą o świadczeniach wojennych. Po czym w całości go uchylił. Od decyzji tej nie było możliwości odwołania. Co oznaczało, że żadna twierdza Kraków nie powstanie bez względu na to, jak wielkie sukcesy będzie odnosić rosyjska ofensywa. Generał Kuk posłusznie podporządkował się temu wyrokowi.
Niepodległa Polska, w spadku po monarchii austro-węgierskiej, odziedziczyła nie tylko galicyjskich: parlamentarzystów, oficerów i urzędników, którzy budowali struktury państwowe II RP. Odziedziczyła przede wszystkim sędziów. Gdy w 1917 r. powołano zależne od państw centralnych Królestwo Polskie, powstał wielki problem. Marionetkowe państwo powinno mieć swój sąd najwyższy, tyle że w zaborach rosyjskim oraz pruskim władze starannie dbały o to, żeby Polacy nie wykonywali zawodu sędziego. Ostatecznie funkcję pierwszego prezesa SN objął Stanisław Pomian-Srzednicki. Jedyny Polak, który w imperium Romanowów zdołał awansować aż na stanowisko wiceprezesa Sądu Okręgowego w Piotrkowie. Nic więc dziwnego, że zaraz po zakończeniu wojny, kiedy monarchia austro-węgierska zaczęła się rozpadać, polscy sędziowie z Trybunału Administracyjnego w Wiedniu całą grupą przenieśli się do Sądu Najwyższego w Warszawie. W tym czasie nowe kompetencje i kształt SN określił dekret Naczelnika Państwa z 8 lutego 1919 r.
Powstała wówczas instytucja składająca się z pięciu izb zajmujących się oddzielnymi obszarami prawa. Funkcję austriackiego Trybunału Administracyjnego przejęła Izba do spraw Administracji. Zarówno jej prezes Jan Sawicki, jak i sędziowie: Włodzimierz Orski, Rudolf Różycki, Zbigniew Smolka, Wilhelm Binder i Roman Moraczewski, wcześniej orzekali w wiedeńskim trybunale. „Stanowiąc mocną »grupę lobbingową«, przyczynili się oni ostatecznie do zachowania w odrodzonym państwie polskim austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego” – opisuje w opracowaniu „Kariera zawodowa sędziów austriackiego Trybunału Administracyjnego w II Rzeczypospolitej Polskiej” Andrzej Dziadzio. Za ich sprawą konstytucja marcowa dała Sejmowi możność zreorganizowania Sądu Najwyższego. Tak by wyodrębnić z niego osobny sąd zajmujący się wszelkimi kwestiami związanymi z funkcjonowaniem administracji oraz relacjami między obywatelem a państwem.
Wzorce nie dla nowej epoki
Powołany do życia ustawą z 3 sierpnia 1922 r. Najwyższy Trybunał Administracyjny zainaugurował swą działalność bardzo hucznie 25 października tegoż roku. Sam kard. Aleksander Kakowski w warszawskiej katedrze odprawił uroczystą mszę w intencji NTK. Zaś po niej sędziowie, premier Julian Nowak, marszałkowie Sejmu i Senatu oraz mnóstwo oficjeli przeszli do gmachu Sądu Najwyższego. Tam odbyło się pierwsze posiedzenie trybunału. Wkrótce przeniesiono go do osobnego gmachu przy ul. Miodowej. „Przygotowany w 1922 r. projekt ustawy wykonawczej o Najwyższym Trybunale Administracyjnym został całkowicie oparty na ustawie austriackiej z 1875 r. Był niejako jej lustrzanym odbiciem” – podkreśla Andrzej Dziadzio. Jej twórcy, na czele z sędzią Janem Sawickim, zdominowali nową instytucję i jak opisuje Dziadzio, uzyskali w niej „niejako uprzywilejowane stanowisko”. Tworząc bardzo wpływowe środowisko, zdolne narzucać standardy prawne młodemu państwu. Powielając wzory ustanowione niegdyś przez prawników cesarza Franciszka Józefa i napotykając przy tym na dość słaby opór. „Co ciekawe, głosy przeciwne austriackiemu sądownictwu administracyjnemu pochodziły głównie z galicyjskiego świata prawniczego i naukowego, które najlepiej znało jego wady, czyli opieszałość i przewlekłość w załatwianiu spraw” – twierdzi Andrzej Dziadzio. Funkcję pierwszego prezesa NTA objął oczywiście Jan Sawicki. Podległymi mu prezesami poszczególnych izb zostali koledzy z Wiednia: Różycki oraz Orski. Na NTA spoczywał obowiązek kontroli legalności decyzji organów administracji państwowej, czy nie są one sprzeczne z obowiązującym prawem.
Jako że w II RP nie istniał Trybunał Konstytucyjny, funkcję orzekania, czy przyjmowane przez parlament nowe prawo jest zgodne z ustawą zasadniczą, dzieliły między siebie Sąd Najwyższy oraz NTA. Dopóki w kraju funkcjonowała demokracja parlamentarna i władza wykonawcza uzależniona od kolejnych koalicji sejmowych pozostawała słaba – nikt nie podważał pozycji sędziów. Wejście w konflikt z tym środowiskiem oznaczało proszenie się o duże problemy. Politycy więc starali się tego unikać. Kłopoty zaczęły się wraz ze zmianami, jakie przyniósł zamach majowy w 1926 r. i koncepcje Piłsudskiego, który dążył do maksymalnego wzmocnienia aparatu państwa. Spotkały się wówczas zupełnie nieprzystające do siebie byty. Nominowani przez Piłsudskiego premierzy: Walery Sławek, Aleksander Prystor czy Janusz Jędrzejewicz, za młodu konspirowali w PPS, a bywało, że z rewolwerem w ręku napadali na pociągi lub banki. Konserwatywne grono prawników z cesarskiego Wiednia wiodło spokojny żywot między salami sądowymi a wykładowymi na uniwersytetach. Co gorsza, Najwyższy Trybunał Administracyjny, podobnie jak Sąd Najwyższy, okazały się impregnowane na sugestie, jakie zaczęły od połowy 1926 r. płynąć do sędziów z Belwederu.
Gry pozorów
Dość długo obywało się bez awantury, bo politycy z obozu rządzącego skupili się na rozgrywkach z opozycją w Sejmie. Aż zaczęły się zbliżać, zaplanowane na marzec 1928 r., wybory parlamentarne. Ordynacja nakazywała prezydentowi desygnowanie na stanowisko nadzorującego ich przebieg generalnego komisarza wyborczego jednego spośród trzech kandydatów wytypowanych wspólnie przez prezesów Sądu Najwyższego oraz NTA. Ale ulubiony prawnik Piłsudskiego – Stanisław Car – przekonywał go, że zdecydowanie rozsądniej jest mieć zaufanego i posłusznego człowieka na tym stanowisku. Marszałek zatem wytypował na nie... Stanisława Cara. Obarczony misją zdobycia tej nominacji minister sprawiedliwości Aleksander Meysztowicz poszedł z wizytą do pierwszego prezesa Sądu Najwyższego Władysława Seydy. Stary endek z Wielkopolski, który szlify polityczne zdobywał przed I wojną światową jako poseł do Reichstagu, nie zgodził się na kompromis z piłsudczykami. Inni prezesi, w tym Sawicki, również uznali kandydaturę Cara za niemożliwą do zaakceptowania. Ale prawnik Piłsudskiego szybko wymyślił, jak obejść obowiązujące przepisy. Prezydent Mościcki odrzucił wszystkich kandydatów desygnowanych zgodnie z ordynacją, a następnie wysunął własnego, czyli... Stanisława Cara. Ten zaś, jako generalny komisarz wyborczy, zaczął skrupulatnie badać listy partii opozycyjnych, sprawdzając, czy spełniają wszystkie wymagane przez prawo kryteria. Pracował ciężko, unieważniając kolejne, gdy tylko znajdował ku temu jakikolwiek powód formalny. Wysiłek Cara pozwolił odebrać opozycji ok. 300 tys. głosów. Dzięki czemu w wyborach zatriumfował Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem. Ale nim to nastąpiło, rządzący wyciągnęli konsekwencje wobec sędziów podejrzewanych o spiskowanie przeciwko władzy. Prezydent Ignacy Mościcki, zgodnie z poprawkami wniesionymi do konstytucji po maju 1926 r., gdy Sejm nie obradował, miał prawo wydawać rozporządzenia z mocą ustaw. Marszałek nakazał Mościckiemu w lutym 1928 r. opublikowanie rozporządzenia zmieniającego ustrój sądów powszechnych. Reforma pozwalała ministrowi sprawiedliwości, nim zmiany weszły w życie, przenosić sędziów do innych jednostek organizacyjnych lub w stan spoczynku. Czym wkrótce zajął się minister Aleksander Meysztowicz, odsyłając w stan spoczynku pierwszego prezesa SN Władysława Seydę. Najwięcej jednak uwagi poświęcono nie jemu, lecz sędziemu Sawickiemu. Kierowany bowiem przez niego Najwyższy Trybunał Administracyjny uznał, że ma prawo orzekania, czy rozporządzenia wydawane przez prezydenta są zgodne z konstytucją. Chciał nawet to zrobić, ale nie zdążył. „W dniu 7 lutego 1928 r. Prezydent uzupełnił prawo o ustroju sądów powszechnych rozporządzeniem o zmianie przepisów dotyczących Najwyższego Trybunału Administracyjnego, które weszło w życie w tym samym dniu.
Zezwalało ono także na przenoszenie sędziów NTA w stan spoczynku” – opisuje Andrzej Dziadzio. „Tego samego dnia na osobisty wniosek Józefa Piłsudskiego, pełniącego wówczas urząd premiera, Prezydent państwa w trybie nagłym, bez mała dyscyplinarnym, zwolnił Jana Sawickiego ze służby w Najwyższym Trybunale Administracyjnym” – dodaje. Szybkie i zdecydowane obezwładnienie sędziego Sawickiego pokazywało, kogo tak naprawdę Marszałek podejrzewał o spiskowanie przeciw niemu. „Zasada niezawisłości sędziowskiej została formalnie utrzymana, lecz możliwość przeniesienia sędziego do innego miasta lub w stan spoczynku dawała rządowi skuteczne narzędzie nacisku” – odnotował historyk prof. Andrzej Garlicki. „Rząd mógł, ale nie musiał, zapewnić odchodzącym sędziom więcej niż godziwe warunki, oferując im stanowiska notariuszy lub pisarzy hipotecznych. To były bardzo duże pieniądze” – uzupełniał prof. Garlicki. Gdy tylko zebrał się nowy Sejm, Stronnictwo Narodowe postawiło wniosek, by parlament zajął się czystką w wymiarze sprawiedliwości. Notabene większość przeniesionych w stan spoczynku sędziów swe nominacje na stanowiska dostała za czasów rządów endecji. Wprawdzie największą partią w parlamencie był sanacyjny BBWR, lecz nie posiadał bezwzględnej większości. Tymczasem w obronie nietykalności władzy sądowniczej zjednoczyli się (co stanowiło ewenement) narodowcy z lewicą. Dzięki wspólnym głosowaniom udało się ograniczyć działanie przepisu dającego możliwości ministrowi sprawiedliwości przenoszenia sędziów bez ich zgody. Jednak dokonanych już przeniesień w stan spoczynku nie dawało się cofnąć.
Kijem lub marchewką
Piłsudski, po pozbyciu się kłopotliwego Sawickiego, chciał nominowania na szefa NTA oddanego mu prezesa Izby Wojskowej Sądu Najwyższego gen. Jakuba Krzemieńskiego. Ale wówczas niespodziewanie zaprotestował minister sprawiedliwości Aleksander Meysztowicz. Kiedy na posiedzeniu Rady Ministrów w październiku 1928 r. przegłosowała powierzenie nowego stanowiska gen. Krzemieńskiemu, który miał w końcu zrobić porządek z „austriackim desantem”, Meysztowicz oświadczył, iż ten: „chociaż znany prawnik, nie był nigdy sędzią Trybunału Administracyjnego, a ustawa wymagała dla prezesa dwuletniego stażu sędziowskiego”. Po czym minister zagroził swoją dymisją w razie awansu generała. Ostatecznie prezydent Ignacy Mościcki, zazwyczaj posłusznie sygnujący każdy dokument, nie podpisał rządowej nominacji. Za swój opór minister sprawiedliwości zapłacił wkrótce utratą stanowiska. Jego następcą został w grudniu 1928 r. dotychczasowy wiceminister, a zarazem najwierniejszy z prawników Marszałka Stanisław Car. „Rozumiem, że rząd winien opierać się na oddanych sobie urzędnikach, ale rząd Marszałka mógł sobie zjednać większość narodu, a nie opierać się wyłącznie na I Brygadzie, za mało licznej i całkiem nieprzygotowanej do objęcia wszystkich posterunków administracyjnych, a tym bardziej sądowych. Gdybym przewidywał, że nastąpi łamanie ustaw i rugi, byłbym teki nie przyjął” – zadeklarował po swej dymisji Meysztowicz. Jego obserwacje co do zasobów kadrowych sanacji okazały się bardzo trafne. Nie mogąc znaleźć nowego pierwszego prezesa NTA spełniającego ustawowe kryteria, zdecydowano, iż pełniącym obowiązki zostanie inny „Austriak” Rudolf Różycki. Okazał się on na tyle spolegliwy, iż dwa lata później ostatecznie mianowano go nawet pierwszym prezesem. Nie na długo jednak. Jesienią 1930 r. z rozkazu Piłsudskiego aresztowano przywódców Centrolewu i osadzono ich w Twierdzy Brzeskiej. Rok później zaczął się proces brzeski, który przyniósł wyroki 2–3,5 lat więzienia dla 10 liderów opozycji. Pojawienie się więźniów politycznych, gdy nadal sądy miały mocną pozycję i sporą niezależność, przynosiło sanacji coraz więcej kłopotów. W tym czasie przebiegły Stanisław Car dostał zadanie przeforsowania przez parlament nowej konstytucji. Na stanowisku ministra sprawiedliwości zastąpił go prokurator z Sądu Okręgowego w Warszawie Czesław Michałowski. Swój szybki awans zawdzięczał entuzjazmowi, z jakim nadzorował aresztowanie przywódców Centrolewu. „W przeciwieństwie do Cara, który był mistrzem finezyjnej rozgrywki prawnej, Michałowski był specjalistą od mokrej roboty. Miał swoją brutalnością zastraszać środowisko sędziowskie, spacyfikować wszelki opór. Nie całkiem spełnił pokładane w nim nadzieje, bo bardziej pociągały go polowania, bankiety w restauracjach i towarzyskie brylowanie. Do pracowitych nie należał” – charakteryzował go prof. Andrzej Garlicki.
Musiał więc dostawać mocne wsparcie od samego prezydenta. W sierpniu 1932 r. Mościcki (łatwo się domyślić na czyje polecenie) wydał rozporządzenia zawieszające na dwa miesiące niezależność sędziów. Minister Michałowski mógł urządzić drugą czystkę wśród prezesów sądów. Cztery lata przed końcem kadencji odszedł w stan spoczynku pierwszy prezes NTA Różycki. Wkrótce rozporządzenie prezydenta z 27 października 1932 r. zmieniło zasady nominowania pierwszych prezesów Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Odtąd wskazywał ich szef rządu, który nie musiał oglądać się na to, czy nominowany prawnik wcześniej był sędzią. Premier Aleksander Prystor skwapliwie skorzystał z tej możliwości, delegując na szefa NTA dyrektora Biura Prawnego Prezesa Rady Ministrów Jana Kantego Piętaka. „Bystry, inteligentny, giętki umiał naginać przepisy prawne do potrzeb życia, życie wtłaczać w normy prawne przez interpretację. Kompromisowy, ustępliwy, dobry i łagodny przedstawiał typ dawnego galicyjskiego dobrego urzędnika” – charakteryzował go wiceszef Ministerstwa Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego ks. prof. Bronisław Żongołłowicz. Pechowo giętki mecenas Piętak sprawił swym protektorom spory kłopot, umierając niedługo po objęciu stanowiska. Z braku sensownego zastępcy władze sanacyjne na rok powierzyły urząd pierwszego prezesa NTA ostatniemu z wypływowych „Austriaków” Włodzimierzowi Orskiemu. Wreszcie w 1934 r. zastąpił go szef Kancelarii Cywilnej prezydenta Bronisław Hełczyński. „Jego kariera była typowa dla osób, które pięły się po szczeblach drabiny urzędniczej, dając dowody pełnej lojalności wobec sanacyjnego obozu władzy. Pozostał prezesem do wybuchu II wojny światowej” – opisuje tego mało znanego urzędnika Andrzej Dziadzio. „To się nazywa w języku sanacyjnych ciurów obozowych być »człowiekiem reżimu«. Typowy satelita wszelkiego »reżimu«” – charakteryzował nowego prezesa ks. Żongołłowicz. Po ośmiu latach starań i forteli ludziom Marszałka udało się w końcu spacyfikować Najwyższy Trybunał Administracyjny. Zajęło im to dużo więcej czasu niż opanowanie parlamentu, rozbicie opozycji czy nawet obsadzenie całej administracji państwowej swoimi protegowanymi. Mając ślepo wiernych ludzi na kluczowych stanowiskach w sądownictwie, władza mogła robić, co tylko jej się żywnie podobało. A mimo to we wrześniu 1939 r. polskie państwo zamiast pokazać swą siłę rozsypało się jak domek z kart.
Dopóki w kraju funkcjonowała demokracja parlamentarna, a władza wykonawcza, uzależniona od kolejnych koalicji sejmowych, pozostawała słaba – nikt nie podważał pozycji sędziów. Wejście w konflikt z tym środowiskiem oznaczało proszenie się o duże problemy. Kłopoty zaczęły się wraz ze zmianami, jakie przyniósł zamach majowy w 1926 r. i koncepcje Piłsudskiego, który dążył do wzmocnienia aparatu państwa
