Propozycja jest odpowiedzią na wyjątkowe okoliczności, w jakich znalazła się Ukraina po pełnoskalowej inwazji Rosji w lutym 2022 r. oraz na polityczną presję, by zapewnić Ukrainie realną europejską perspektywę jako element przyszłych gwarancji bezpieczeństwa. Jednocześnie Bruksela zdaje sobie sprawę, że klasyczna procedura akcesyjna – rozciągnięta na wiele lat – może okazać się w obecnej sytuacji nierealna.

Członkostwo Ukrainy w UE jako element planu pokojowego

Według dyplomatów, kwestia przystąpienia Ukrainy do Unia Europejska pojawia się w kontekście szerzej zakrojonych rozmów o przyszłym porozumieniu pokojowym z Rosją. Członkostwo Ukrainy w UE w 2027 r. zostało wpisane do 20-punktowego planu pokojowego omawianego przez Stany Zjednoczone, Ukrainę oraz Unię Europejską jako jeden z mechanizmów stabilizujących sytuację kraju po zakończeniu działań wojennych.

Jednak – jak przyznają unijni urzędnicy – dla wielu rządów państw członkowskich taki termin jest obecnie całkowicie nierealistyczny. Akcesja do UE opiera się na spełnieniu szczegółowych kryteriów prawnych, gospodarczych i instytucjonalnych, a każdy nowy członek musi uzyskać zgodę parlamentów wszystkich 27 państw UE. W realiach trwającej wojny i ogromnych zniszczeń infrastrukturalnych proces ten staje się jeszcze bardziej skomplikowany.

Odwrócone członkostwo zamiast klasycznej akcesji

W odpowiedzi na te ograniczenia w Brukseli pojawiła się koncepcja określana roboczo jako „odwrócone członkostwo”. Zakłada ona formalne przyjęcie Ukrainy do UE na wczesnym etapie, a następnie stopniowe przyznawanie jej kolejnych praw – w tym prawa głosu – w miarę postępów we wdrażaniu unijnych regulacji.

– Musimy zdać sobie sprawę, że żyjemy w zupełnie innej rzeczywistości niż wtedy, gdy po raz pierwszy opracowaliśmy zasady akcesyjne – powiedział jeden z urzędników UE cytowany przez Reutersa.

Według rozmówców agencji Ukraina – podobnie jak inni kandydaci – mogłaby zostać szybciej formalnie włączona do UE, a następnie korzystać z „etapowego dostępu” do praw członkowskich. Kluczowym kryterium miałoby być faktyczne przestrzeganie zasad wspólnotowych oraz realizacja reform wymaganych od każdego państwa kandydującego.

Wojna, czas i polityczna presja

Ukraina uzyskała status kraju kandydującego do UE w czerwcu 2022 r., zaledwie kilka miesięcy po rozpoczęciu rosyjskiej inwazji. Negocjacje akcesyjne mają ruszyć pod koniec 2023 r., jednak doświadczenia wcześniejszych rozszerzeń pokazują, jak długotrwały jest to proces.

Dla porównania: Polsce, która pod względem liczby ludności jest porównywalna z Ukrainą, zajęło około 10 lat – i to w warunkach pokoju – by zakończyć negocjacje i wdrożyć wszystkie wymagane zmiany prawne. Dopiero w 2004 r. Polska mogła przystąpić do UE wraz z dziewięcioma innymi państwami.

Część urzędników Komisji Europejskiej zwraca uwagę, że Ukraina nie ma dziś politycznie aż tyle czasu. Ewentualne porozumienie pokojowe z Rosją mogłoby wiązać się ze stratami terytorialnymi, co byłoby niezwykle trudne do zaakceptowania przez ukraińskie społeczeństwo, zwłaszcza w przypadku konieczności przeprowadzenia referendum. W takim scenariuszu perspektywa członkostwa w UE – nawet ograniczonego – mogłaby stanowić istotny argument stabilizujący sytuację wewnętrzną.

Ograniczone prawa jako cena szybszej integracji

Urzędnicy UE podkreślają, że członkostwo bez pełni praw w dniu akcesji nie byłoby precedensem. Państwa, które przystępowały do Unii w 2004 r. oraz w kolejnych latach, podlegały licznym okresom przejściowym – m.in. w zakresie swobodnego dostępu do rynków pracy w innych krajach UE.

Obecnie rozważany model miałby jednak iść znacznie dalej. Ograniczenia mogłyby dotyczyć nie tylko rynku pracy, lecz także prawa głosu czy wpływu na kluczowe decyzje instytucji unijnych. Sami urzędnicy przyznają, że taki wariant rodzi poważne pytania natury prawnej i politycznej oraz wymagałby jednomyślnego poparcia wszystkich państw członkowskich.

– To będzie trudne do sprzedania – ocenił drugi urzędnik UE. – Ma to również wpływ na kraje, które poszły dobrą, starą, tradycyjną drogą i są bliskie akcesji po odrobieniu wszystkich formalności, takie jak Czarnogóra czy Albania.

Bezpieczeństwo Europy a integracja Ukrainy

Zwolennicy nowego rozwiązania argumentują, że stawka wykracza daleko poza samą Ukrainę. – Europa ma interes w członkostwie Ukrainy w UE, ze względu na nasze bezpieczeństwo – podkreślił jeden z dyplomatów.

Jak dodał, Bruksela musi szukać kreatywnych sposobów, by jak najszybciej włączyć Ukrainę w europejskie struktury. – Koncepcja odwróconego członkostwa odzwierciedla tę ideę – Ukraina powinna przystąpić do UE politycznie, a następnie uzyskać pełne prawa i pełne członkostwo po spełnieniu wszystkich warunków – zaznaczył dyplomata.

Dyskusja na ten temat dopiero się rozpoczyna i – jak przyznają sami urzędnicy – jej wynik nie jest przesądzony. Jedno jest jednak pewne: wojna w Ukrainie wymusiła na Unii Europejskiej myślenie o rozszerzeniu w kategoriach, które jeszcze kilka lat temu wydawały się nie do pomyślenia.