rozwiń ›

Wstęp

Europejskie programy proobronne, do których zalicza się Security Action for Europe (SAFE), to nowa inicjatywa Unii Europejskiej, której początki sięgają pierwszych miesięcy 2025 r. Jest to odpowiedź państw Wspólnoty na deklaracje prezydenta USA Donalda Trumpa, zapowiadającego powolne odwracanie się Stanów Zjednoczonych od Europy i jego wezwanie, by Stary Kontynent wziął odpowiedzialność za własną obronność.

Pierwszym działaniem Komisji Europejskiej było opracowanie Białej Księgi „Gotowość 2030”, która ujrzała światło dzienne 19 marca 2025 r. Przeanalizowano w niej zagrożenia, przed jakimi staje Europa, a także po raz pierwszy zdefiniowano, iż to właśnie Rosja stanowi „fundamentalne zagrożenie dla bezpieczeństwa Europy”. W dokumencie zarysowano też kilka głównych obszarów, na których powinny skupić się państwa europejskie, by wzmocnić swoją obronność. Zaliczono do nich między innymi:

  • obronę powietrzną i przeciwrakietową,
  • systemy artyleryjskie, w tym zdolności do precyzyjnych głębokich uderzeń,
  • pociski i amunicję,
  • drony i systemy antydronowe,
  • przestrzeń kosmiczną,
  • ochronę infrastruktury krytycznej,
  • mobilność wojskową,
  • cyberprzestrzeń,
  • sztuczną inteligencję,
  • wojnę radioelektroniczną.

Europejska droga do zbrojeń

Jednym z elementów Białej Księgi jest program ReArm Europe/Readiness 2030, którego zadaniem jest dostarczenie mechanizmów do sfinansowania ambitnych projektów zbrojeniowych. Składa się on z kilku elementów, umożliwiających państwom zdobycie dodatkowych funduszy, których wysokość pierwotnie szacowano na 800 mld euro:

  1. Uruchamia krajową klauzulę wyjścia – pozwala ona państwom członkowskim UE zwiększać wydatki na obronność o 1,5 proc. PKB, bez obaw o wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania w sprawie procedury nadmiernego deficytu. Zwolnienie obowiązuje przez 4 lata, a ze ścieżki tej skorzystało 16 państw UE, w tym Polska. Twórcy tego rozwiązania szacowali, iż pozwolenie krajom na większe zadłużanie się na potrzeby obronne wygeneruje w skali całej UE ok. 650 mld euro. Przy obecnej skali zainteresowania tym mechanizmem ocenia się, iż na zbrojenia uda się pozyskać tą drogą ok. 390 mld euro.
  2. Security Action for Europe (SAFE) – mechanizm pożyczkowy w wysokości 150 mld euro.
  3. Wspieranie Europejskiego Banku Inwestycyjnego w rozszerzaniu udzielania pożyczek na projekty obronne i doprowadzenie do przyspieszenia stworzenia unii oszczędnościowo-inwestycyjnej. Jej celem ma być mobilizacja kapitału prywatnego, aby europejski przemysł obronny nie był zależny wyłącznie od inwestycji publicznych.

Oprócz tych rozwiązań Unia Europejska w budżecie na lata 2021–2027 rozpoczęła realizację kilku innych programów obronnych. Są to:

  • Europejski Fundusz Obronny (EDF) – 8,8 mld euro – przeznaczony głównie na inwestycje w przemysł obronny i badania,
  • Europejski program inwestycji w dziedzinie obronności (EDIP) – 1,5 mld euro – na zwiększenie zdolności produkcyjnych, wspólne projekty obronne oraz wspólne przedsięwzięcia z podmiotami ukraińskimi,
  • Mobilność wojskowa – 1,76 mld euro – na modernizację kolei, dróg oraz poprawę infrastruktury podwójnego zastosowania w portach morskich, lotniczych i na śródlądowych drogach wodnych,
  • Program wspierania produkcji amunicji (ASAP) – 500 mln euro – na zakup 2 mln szt. amunicji artyleryjskiej,
  • Instrument na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego (EDIRPA) – 310 mln euro – na wspieranie wspólnych zamówień dotyczących zakupów: amunicji, obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej oraz na wymianę dotychczas używanych systemów.

SAFE: trzon europejskich zbrojeń

Głównym elementem europejskiego planu zbrojeń jest program SAFE, uruchomiony w maju 2025 r. na mocy rozporządzenia Rady Europejskiej (2025/1106). Jest to mechanizm pożyczkowy zakładający, iż Komisja Europejska zaciągnie 150 mld euro zobowiązań. Pieniądze będą rozdzielane następnie krajom, które złożą wnioski o dofinansowanie konkretnych projektów obronnych. Państwa, które otrzymają dofinansowanie, na spłatę zobowiązań będą miały 45 lat. Przez pierwszych 10 lat nie będą musiały one spłacać kapitału pożyczkowego, a jedynie odsetki.

W zamyśle twórców przepisów o SAFE atrakcyjne ma być też oprocentowanie zaciąganych pożyczek. Jak wynika z art. 9 rozporządzenia wprowadzającego SAFE, KE będzie pożyczać na rynkach kapitałowych. Pieniądze pozyskiwane mają być za pośrednictwem „konkurencyjnie wycenionych obligacji UE o długim terminie zapadalności”. Z wyliczeń Międzynarodowego Instytutu Studiów Strategicznych wynika, iż ich oprocentowanie powinno zmieścić się pomiędzy 2,8 proc., a 3,3 proc., czyli w przedziale oprocentowania europejskich obligacji z 2025 r.

Kwoty dofinansowania przyznanego z SAFE
ikona lupy />
Kwoty dofinansowania przyznanego z SAFE / Materiały prasowe

By jednak dostać pieniądze, konieczne jest spełnienie jasno zapisanych wymagań. Podstawowy wymóg: 65 proc. komponentów kupowanego uzbrojenia musi być produkowanych na terenie państw Unii Europejskiej. Dla umów zakupowych na sprzęt, zawieranych po 29 maja 2026 r. wprowadzono jeszcze jedno obostrzenie: zamówienie musi być dokonywane przez przynajmniej dwa państwa UE (wliczana jest też Ukraina). Gdy zyska ono akceptację Brukseli, 15 proc. kosztów ma być wypłacane od razu w postaci prefinansowania.

Dodatkowym warunkiem otrzymania wsparcia z SAFE jest zapis, iż wszystkie sfinansowane z niego zakupy muszą być zrealizowane do 2030 r. W listopadzie 2025 r. KE ogłosiła nabór wniosków na finansowanie projektów zbrojeniowych, a chęć sięgnięcia po pieniądze wyraziło 19 z 27 krajów Wspólnoty. Łącznie poddały one pod ocenę 691 projektów.

Uzbrojenie, które będzie można sfinansować z programu SAFE, podzielono na dwie kategorie. Do pierwszej zaliczono m.in. amunicję i pociski, systemy artyleryjskie, wyposażenie żołnierzy, małe drony i systemy dronowe, rozwiązania cyber i mobilność wojskową. Druga kategoria to m.in. systemy obrony powietrznej i przeciwrakietowej, morskie możliwości nawodne i podwodne, drony inne niż małe i związane z nimi systemy czy też strategiczny transport lotniczy.

Polska sięgnęła po największe pieniądze

Spośród 19 krajów UE, które ubiegały się o pieniądze z SAFE, największą pulę środków przyznano Polsce. Nasz kraj dostał do rozdysponowania 43,7 mld euro (ok. 190 mld zł) na sfinansowanie 139 różnych projektów związanych z szeroko rozumianą obronnością. Zdecydowana większość polskich wniosków (90 proc.) dotyczy zakupów organizowanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej. O 5 proc. środków stara się Ministerstwo Infrastruktury, a o 3,9 proc. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Jak informowała Magdalena Sobkowiak-Czarnecka, pełnomocniczka rządu ds. SAFE, w polskim wniosku zakupy wielonarodowe stanowią ok. 20 proc. całości. I chociaż lista polskich zakupów została na razie przez rząd utajniona, wiadomo, że duża ich część dotyczyć będzie projektów, które dopiero będą wdrażane w życie.

- Aż 50 mld zł jest przeznaczonych na tzw. nowe potrzeby, które sformułowali wojskowi, między innymi system San, czyli tarczę antydronową – mówiła na antenie TVN24 minister Sobkowiak-Czarnecka. W wywiadzie dla DGP zapewniała z kolei, że do krajowych firm trafi 80 proc. przyznanych naszemu krajowi pieniędzy.

Proces zatwierdzania polskiego planu wydatków z SAFE ostatecznie zamknięty został we wtorek 17 lutego. Państwa członkowskie UE zatwierdziły listę polskich projektów, a kolejnym krokiem będzie podpisanie przez nasz kraj z KE dwóch umów: pożyczkowej i inwestycyjnej. Potem Komisja Europejska będzie mogła przystąpić do wypłaty zaliczek, które mają pojawić się w marcu. Szacuje się, że zaliczka dla Polski wyniesie 6,6 mld euro.

Ustawa wprowadzająca SAFE przeszła w bólach

W polskim systemie prawnym unijne pożyczki z SAFE rozdysponowane mają być za pośrednictwem Finansowego Instrumentu Zwiększania Bezpieczeństwa SAFE, który zostanie utworzony przy Banku Gospodarstwa Krajowego. Ustawa powołująca do życia ten nowy twór przegłosowana została przez Sejm 13 lutego 2026 r. i skierowana do Senatu. Obecnie pracuje nad nią wyższa izba parlamentu.

Na etapie prac parlamentarnych pojawiły się obawy, jak miałyby być spłacane zaciągnięte zobowiązania. Ministerstwo Finansów proponowało, by były to pieniądze „przekazywane przez Ministra Obrony Narodowej oraz właściwych ministrów”. To oznaczałoby, że znaczną część zobowiązań musiałoby pokrywać MON z własnego budżetu.

„Propozycja MF spotęguje już istniejący problem i w efekcie spowoduje skonsumowanie wszystkich posiadanych przez MON środków na transformację Sił Zbrojnych RP do obsługi zadłużenia obydwóch funduszy, co w efekcie zatrzyma jakikolwiek proces rozbudowy i wzmacniania zdolności obronnych państwa” – alarmował resort obrony. Ustawę przegłosowano w niekorzystnym dla MON brzmieniu.

O wprowadzenie zmian w uchwalonym dokumencie apelował nie tylko resort obrony, ale także prezydent Karol Nawrocki podczas Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Jak zapowiedział minister finansów, Andrzej Domański, na etapie prac w Senacie wprowadzona ma być poprawka, która zapewni, że spłata pożyczki nie obciąży części 29. budżetu państwa, czyli budżetu MON.

Obawy i wyjaśnienia dotyczące SAFE

Podczas prac nad ustawą o FIZB SAFE opozycja, która głosowała przeciwko projektowi, zgłaszała obawy, iż fundusz ten nie jest dla Polski korzystny. Oto główne z prezentowanych obaw oraz stanowiska ekspertów i strony rządowej, starającej się przedstawić, iż projekt ten jest dla naszego kraju korzystny.

1.Nieznane są konkretne koszty pożyczki z SAFE, a rząd nie jest w stanie przedstawić wyliczeń, ile dokładnie zapłacimy odsetek.

W opinii ekspertów Banku Handlowego koszt pożyczek SAFE będzie zbliżony do tego, po jakim Komisja Europejska pożycza środki na rynkach finansowych. W przypadku dziesięcioletnich obligacji oznacza to dla Polski oszczędność rzędu niemal 0,6 pkt proc. (przy zaciągnięciu długu w euro). Według analityków Handlowego w 45-letniej perspektywie spłat pożyczek SAFE oszczędność Polski wynieść może przynajmniej 48 mld zł w porównaniu ze scenariuszem, w którym te same pieniądze rząd pożycza na własną rękę.

2.Zgoda na SAFE oznaczać ma uzależnienie Polski od politycznych decyzji Komisji Europejskiej, która będzie mogła wstrzymać kolejne transze pożyczek, gdyby w Polsce doszło do zmiany władzy. Umożliwia to zastosowany w rozporządzeniu Rady UE o SAFE tzw. mechanizm warunkowości, podobnie jak było to w przypadku funduszy z Krajowego Planu Odbudowy.

Jak wyjaśnia Magdalena Sobkowiak-Czarnecka, obawy te są bezpodstawne: - Po pierwsze, SAFE, to nie jest KPO, które miało prostą zasadę: pieniądze za reformy. Trzeba zmienić pewne rzeczy, żeby płynęły pieniądze. Warunkowość, która jest w mechanizmie SAFE, dotyczy wszystkich pieniędzy unijnych i sprowadza się do zasady: „po prostu nie kraść” – mówiła minister Sobkowiak-Czarnecka.

Także w ocenie ekspertów Banku Handlowego ryzyko wstrzymania wypłat pożyczki z SAFE jest małe, ale z innego powodu. „Po pierwsze, już na wiosnę Polska powinna dostać prefinansowanie w kwocie 6,6 mld euro. Pozostała kwota ma zostać wypłacona w przyszłości w jednej lub kilku transzach. Obecne plany przewidują jednak, że pozostała kwota trafi do krajów UE w ostatnim kwartale 2026 r. Tym samym ryzyko wstrzymywania płatności przez KE byłoby bardzo ograniczone” – twierdzi Handlowy.

3.Pieniądze, jakie poprzez SAFE pożyczy Polska, mają rzekomo wspomóc niemiecki przemysł zbrojeniowy. W oczach przeciwników tego rozwiązania dowodem, że SAFE to niekorzystne rozwiązanie, jest też to, że Niemcy nie wystąpiły o finansowanie własnych projektów zbrojeniowych.

Jak ocenia Międzynarodowy Instytut Studiów Strategicznych, oferowane przez SAFE oprocentowanie jest „atrakcyjne dla krajów o wyższych krajowych kosztach pożyczek, ale nie stanowi zachęty dla krajów takich jak Niemcy, które mogą zaciągać pożyczki po niższych stopach niż UE”.

4.Lista polskich wniosków jest tajna, co powoduje, iż rodzi się podejrzenie o próbę ukrycia, kto tak naprawdę zarobi na finansowanych przez nas zakupach.

Wątpliwość tę starała się rozwiać we wtorek 17 lutego w rozmowie na antenie TVN24 Magdalena Sobkowiak-Czarnecka. - Mamy jasne stanowisko Sztabu Generalnego, że jego zdaniem ujawnienie kompletnej listy, ze szczegółami technicznymi, wolumenami zakupów zagraża naszemu bezpieczeństwu – mówiła przedstawicielka rządu. – Jednym z kompromisów, który powstał na Radzie Bezpieczeństwa Narodowego, jest wypracowanie takiego zakresu tej listy, którą rząd będzie mógł pokazać. I pokażemy ją w trakcie najbliższych kilku, kilkunastu dni – zadeklarowała.

Kluczowe wnioski

  1. Unia Europejska w 2025 r. zainicjowała nowe programy proobronne w odpowiedzi na zapowiedzi USA o ograniczeniu zaangażowania w bezpieczeństwo Europy. Kluczowym dokumentem stała się Biała Księga „Gotowość 2030”, która po raz pierwszy jednoznacznie wskazała Rosję jako fundamentalne zagrożenie dla bezpieczeństwa kontynentu. W dokumencie określono priorytetowe obszary inwestycji, m.in. obronę powietrzną, artylerię, amunicję, drony, cyberbezpieczeństwo i mobilność wojskową.
  2. Jednym z filarów nowej strategii jest program ReArm Europe/Readiness 2030, który ma umożliwić finansowanie zbrojeń na szeroką skalę. Zakłada on m.in. czasowe poluzowanie reguł fiskalnych, co pozwala państwom zwiększyć wydatki obronne bez ryzyka procedury nadmiernego deficytu. Szacowano, że mechanizmy te przyniosą nawet 800 mld euro, choć obecnie realne prognozy są niższe.
  3. Trzonem europejskiego planu zbrojeń jest mechanizm pożyczkowy SAFE o wartości 150 mld euro, uruchomiony w maju 2025 r. Komisja Europejska zaciąga zobowiązania na rynkach finansowych i udziela państwom długoterminowych, preferencyjnych pożyczek z 45-letnim okresem spłaty. Warunkiem uzyskania środków jest m.in. produkcja 65 proc. komponentów w UE oraz realizacja zakupów do 2030 r.
  4. Największym beneficjentem SAFE została Polska, która otrzymała 43,7 mld euro na 139 projektów obronnych. Większość środków trafi do Ministerstwa Obrony Narodowej, a część do innych resortów, przy czym znaczna pula ma wesprzeć krajowy przemysł. Proces zatwierdzania projektów zakończył się w lutym, a pierwsza zaliczka dla Polski ma wynieść około 6,6 mld euro.
  5. W Polsce wdrożenie SAFE wymagało przyjęcia specjalnej ustawy i wywołało spory polityczne dotyczące zasad spłaty pożyczek. Opozycja podnosiła obawy o koszty, warunkowość mechanizmu oraz potencjalne uzależnienie od decyzji Komisji Europejskiej. Rząd i część ekspertów przekonywali jednak, że warunki finansowe są korzystne, ryzyko wstrzymania środków niewielkie, a program wzmacnia bezpieczeństwo i przemysł obronny kraju.

Dodatkowe informacje