O tym, że mamy ustrój niedopasowany do rządzącej formacji. Bo konstytucja zakłada, że władza będzie rozproszona, a PiS wziął wszystko
Mija rok od przejęcia władzy przez PiS, momentu, w którym Jarosław Kaczyński rozbił polityczny bank. To, że Prawo i Sprawiedliwość i wzięło fotel prezydenta, i zdobyło bezwzględną większość w parlamencie, było wydarzeniem przełomowym. Nie tylko dlatego, że zdarzyło się to po raz pierwszy od 1989 r., lecz także dlatego, że pokazało słabości konstytucji z 1997 r.: na jej zapisach ciąży strach przed cieniem prezydentury Lecha Wałęsy – jego działaniami politycznymi oraz działaniami jego prawnika Lecha Falandysza (kto pamięta o falandyzacji prawa?) oraz ówczesnym rozbiciem na scenie politycznej.
Reklama
Ustawę zasadniczą napisano tak, by władzę rozrzedzić i dać ją różnym organom państwowym. By nie powstał jeden silny ośrodek. By ograniczyć następnego Wałęsę. – Koalicję konstytucyjną tworzyły ugrupowania centrolewicowe: SLD, PSL, UW oraz UP – przypomina historyk prof. Antoni Dudek. – Motywy takiego skrojenia ustroju były różne. Dla Sojuszu była to nauczka z czasów prezydentury Wałęsy, dla Unii Wolności i części Unii Pracy podskórne wspomnienie monopolu władzy PZPR i obawy, że może ją zyskać odradzający się Sojusz Lewicy Demokratycznej – dodaje politolog Rafał Chwedoruk.

Reklama
Stąd wzięło się rozrzedzenie władzy. Z jednej strony mamy premiera, którego trudno odwołać, bo trzeba mieć do tego sejmową większość (konstruktywne wotum nieufności), z drugiej mamy wybieranego w wyborach powszechnych prezydenta – a więc z bardzo silnym mandatem, ale słabą inicjatywą polityczną, za to ze sporymi możliwościami blokowania działań rządu, bo temu służy m.in. weto, możliwość kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego zanim wejdą w życie, czy nominacje generalskie i ambasadorskie. Dodatkowo do konstytucji wpisano bufory mające uniemożliwić zwycięzcy wyborów wzięcie całej władzy. Kandydatów na prezesa Trybunału Konstytucyjnego typują sami sędziowie TK, lecz wyboru dokonuje prezydent. Z kolei kandydata na szefa banku centralnego typuje prezydent, lecz to Sejm musi go zatwierdzić. Członków zaś Rady Polityki Pieniężnej czy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wybierają Sejm, Senat oraz prezydent.
Ale choć ustawa zasadnicza stara się polityczną władzę „podzielić”, to od jej uchwalenia politycy starali się „rozpoznawać bojem” elastyczność zapisów i badać, które można nagiąć. W ten sposób można potraktować, ujawnione podczas prac sejmowej komisji śledczej ds. PKN Orlen, próby wpływania przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego na nominacje w spółkach zależnych od Skarbu Państwa. Prezydent Lech Kaczyński sugerował, że może nie powołać na ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego, kandydata zgłoszonego przez premiera Donalda Tuska. W końcu mieliśmy spór o krzesło między Donaldem Tuskiem a Lechem Kaczyńskim, który dotyczył tego, na ile prezydent może mieć wpływ na kształtowanie polityki zagranicznej (chociażby nieustanne przepychanki, kto ma reprezentować Polskę na szczytach UE). Nagięciem przepisów konstytucji była zeszłoroczna nowelizacja ustawy o TK, dokonana przez PO, i powołanie nowych sędziów, choć przynajmniej część z nich powinien wyłonić nowy Sejm. W końcu testowaniem elastyczności ustawy zasadniczej zajął się również sam Trybunał Konstytucyjny. W zeszłorocznym orzeczeniu o kwocie wolnej od podatku wskazał nie tylko, dlaczego uchwalone przepisy są niezgodne z konstytucją, lecz – wychodząc już poza swoją rolę – dodatkowo wskazał, jaki powinien być model docelowy tego rozwiązania. A to można już uznać za próbę ograniczenia kompetencji Sejmu.
– Politolog Artur Wołek napisał pracę, w której porównał kraje o długiej tradycji konstytucyjnej z tymi, które taką tradycję dopiero tworzą. W tych pierwszych praktyka rządzenia jest bardzo bliska litery konstytucji, władza oraz przepisy niejako zrosły się ze sobą, a to wszystko cementuje jeszcze kultura polityczna – zauważa politolog Rafał Matyja. Z kolei falandyzacja prawa, jego naginanie, szukanie różnych kruczków to domena tych drugich państw, w których nie wytworzyły się jeszcze obyczaj i kultura polityczna.
PiS a konstytucja
Prawica nie miała niemal żadnego wpływu na tworzenie konstytucji z 1997 r. z prozaicznego powodu – w tamtym czasie prawie nie była w Sejmie obecna. Co prawda własny projekt ustawy zasadniczej przygotowała Solidarność, lecz nie debatowano nad zaproponowanymi przez związek zawodowy rozwiązaniami.
Z kolei późniejsza koalicja AWS-UW nie miała większości do zmiany ustawy zasadniczej, więc całą energię skupiła się na przeprowadzaniu czterech reform (administracyjnej, emerytalnej, oświatowej i zdrowotnej).
Ale chwila konstytucyjnego spokoju nie była długa, bo już PO oraz PiS zaczęły zgłaszać propozycje korekt lub mówić o potrzebie uchwalenia zupełnie nowej ustawy zasadniczej (padały propozycje postawienia na model kanclerski, padały określenia, że prezydent jest tylko strażnikiem żyrandola w swoim pałacu). Nie były to przedwyborcze chwyty, lecz wyraz tęsknoty za innym modelem władzy. Nierozproszonej i skupionej. A przez to sprawniejszej. Bo receptą na problemy miało być silniejsze, a więc sprawniejsze państwo. – Główna wada konstytucji była związana z problemem kohabitacji, gdy prezydent oraz premier byli ze sobą skonfliktowani i się wzajemnie zwalczali. Jak Aleksander Kwaśniewski z Leszkiem Millerem czy Lech Kaczyński z Donaldem Tuskiem – przypomina prof. Dudek.
Od kilku lat tematu zmiany konstytucji politycy PiS niemal nie poruszają, nie było o nim mowy nawet podczas ostatnich kampanii wyborczych. Partia Jarosława Kaczyńskiego nie wróciła do niego także po zdobyciu władzy, prawdopodobnie dlatego, że nie ma odpowiedniej większości. Nie mogłaby tego zrobić nawet z pomocą klubu Kukiz’15, bo i tak brakowałoby aż 37 głosów. – Dla PiS obecna konstytucja jest niewygodna, jeśli chodzi o wymiar ideowy, lecz nie widać, by partia dążyła do jej poprawy. Wygląda na to, że prezes Kaczyński uważa, że po kolejnym wyborczym rozdaniu będzie miał większe możliwości jej zmiany. Że będzie mógł to zrobić samodzielnie – podkreśla Antoni Dudek.
Ale jest jeszcze problem innej natury. – PiS wcale nie ma wykrystalizowanych poglądów dotyczących ustroju. Z jednej strony partia konserwatywna powinna dążyć do silnej egzekutywy, być może do wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych. Tymczasem PiS przerodził się w obrońcę dotychczasowego pięcioprzymiotnikowego modelu demokracji (wyborcze zasady: powszechności, tajności głosowania, równości, proporcjonalności i bezpośredniości) – tłumaczy Chwedoruk. Dlatego w trakcie kampanii wyborczej PiS nie afiszował się tym, że przygotował projekt konstytucji „skrojonej” pod prezydenta.
Ale to nie znaczy, że PiS porzucił marzenia o silnej władzy. Po prostu przyjął inną strategię: stara się ją konsolidować w maksymalny sposób w obecnych warunkach. – Partia Kaczyńskiego przyjęła stosunek lekceważący wobec tego, co jest napisane w konstytucji. Ma wizję prawa danego przez kartkę wyborczą. PiS wierzy, że suweren chce radykalnej zmiany i odsunięcia od władzy wszystkich tych, którzy do tej pory rządzili. To bardzo daleko idąca zmiana kultury politycznej. Wychodząca poza to, co robili poprzednicy, bo wykazująca się ostentacją i butą – ocenia Rafała Matyja.
Polityczne wojny na granicach PiS
Tą zmianę widać w sposobie codziennego zarządzania państwem. Tam, gdzie kończy się władza lub wchodzi w grę jej skuteczność, pojawiają się napięcia, próby testowania, jak daleko można się posunąć, i usuwanie barier. Widać to nawet w parlamencie. PiS, krytykujący PO za tzw. legislacyjną biegunkę, sam potrafi w ostatniej chwili „wrzucić” do parlamentu projekt ustawy i forsować korzystne dla siebie rozwiązania, jak ostatnio w przypadku ustawy o zgromadzeniach. – Sposób procedowania w wielu kwestiach jest sprzeczny z dobrymi obyczajami parlamentarnymi. Ta ostentacja wynika nie tylko z pragmatyzmu, lecz ma też pokazywać, że PiS nie musi się liczyć z całym dotychczasowym sztafażem prawniczo-legalistycznym – wyjasnia Rafał Matyja.
To podejście jest najbardziej widoczne w trwającym od ponad roku sporze o TK. Sporze, którego istotą jest możliwość kontroli działań władzy przez sędziów, a więc faktycznie nadzór nad działaniami rządu.
Taki był zresztą cel PO, gdy w czerwcu zeszłego roku nominowała sędziów do TK, choć wakaty miały się pojawić dopiero pod koniec roku (o przynajmniej części tych nominacji powinien decydować już nowy parlament). Po przegranych wyborach prezydenckich i przy nadciągającym widmie sromotnej porażki w głosowaniu parlamentarnym Platforma podjęła decyzję, by nałożyć na rząd PiS wędzidła. Miał być nimi zdominowany przez nią Trybunał Konstytucyjny.
PiS z taką sytuacją się nie pogodził, tylko zaczął – jak sam to określał – konwalidację (uzdrowienie, pozbawienie wady prawnej) sytuacji w trybunale. Partia Kaczyńskiego w ciągu roku aż siedem razy zmieniała ustawę o TK, nie dopuściła sędziów wybranych w poprzedniej kadencji do orzekania, rząd nie drukował orzeczeń trybunału. W efekcie TK oprócz ustaw dotyczących jego samego zdążył się zająć jedynie zmianami PiS w ustawie o radiofonii i telewizji, żadną inną uchwaloną przez PiS, a zaskarżoną przez opozycję czy RPO już nie. Prezes Andrzej Rzepliński 19 grudnia odszedł (skończyła mu się kadencja) i teraz sędziowie wybrani głosami PiS będą stopniowo zdobywali przewagę w trybunale.
Kolejnym przykładem konsolidacji władzy są media. Do tej pory w oparciu o uzus i interpretację art. 213 ustawy zasadniczej, który mówi, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, wypracowano model, w którym to rada decydowała o składach nadzorczych mediów, które z kolei wybierały zarządy publicznej telewizji i radia. Dlatego polityczne wojny o media zawsze zaczynały się od składu KRRiT i rozgrywek wewnątrz niej. Najlepszym przykładem jest to, że choć PO wygrała wybory w 2007 r., to zdobycie wpływu w KRRiT zajęło jej aż trzy lata, bo próby zmian utrącał prezydent Lech Kaczyński.
PiS podszedł do sprawy inaczej: po prostu zmienił model kontroli mediów. Najpierw odpowiednie kompetencje dostał minister Skarbu Państwa, później nowo powstała Rada Mediów Narodowych – i w efekcie KRRiT przestała rozdawać karty w mediach. Skargę na ustawę wprowadzającą zmiany złożyli do TK zarówno rzecznik praw obywatelskich, jak i opozycja. „Zaskarżone przepisy ustawy zmieniającej prowadzą do odejścia od wskazanych wyżej założeń przekształcenia w latach 90. XX w. mediów rządowych w media publiczne, które mają cechować się wewnętrznym pluralizmem i zachowywać wyraźny dystans od aktualnego dysponenta politycznego, w szczególności organów władzy wykonawczej” – napisał RPO Adam Bodnar. Trybunał przyznał tydzień temu w dużej mierze rację rzecznikowi. Można się oczywiście kłócić, na ile dotychczasowy model rozdawania kart w mediach publicznych przez KRRiT wynikał z konstytucji oraz na ile sama rada była bezstronnym i skutecznym buforem między politykami a mediami publicznymi. Jednak w modelu wprowadzonym przez PiS nie ma już żadnego „hamulca”, o wyborze prezesa TVP czy Polskiego Radia decydują politycy rządzącego ugrupowania, którzy mają większość w Radzie Mediów Narodowych.
O konsolidacji władzy świadczy też to, co dzieje się w prokuraturze. Po pierwsze – PiS powrócił do modelu połączenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, dodatkowo wyposażając go w znacznie większe kompetencje. Po drugie – pod pretekstem reorganizacji struktur prokuratury przeprowadzono błyskawiczną kadrową czystkę, największą po 1989 r.
W efekcie forsownego marszu po władzę w ciągu nieco ponad roku PiS zdobył silniejszą pozycję od PO z czasów jej drugiej kadencji rządów. I nie zanosi się na to, by ugrupowanie Kaczyńskiego zwolniło tempo. – Nie wierzę, że po zmianie władzy w trybunale będzie spokojnie. Logika utrzymania partii w ruchu będzie sprzyjała temu, że walka klasowa się zaostrzy. Tego typu działania mogą ułatwić opozycji twardą rozprawę z osobami, które będą w dzisiejszej rewolucji personalnej uczestniczyć – mówi Rafał Matyja.
Rafał Chwedoruk zauważa, że taki proces nie dotyczy tylko Polski. – Model demokracji liberalnej wynikający z powojennego ładu przeżywa kryzys zaufania. Ład instytucjonalny nie zawsze okazuje się wydolny. Do Polski dotarła tendencja polegająca na tym, że dotychczasowy sposób legitymizowania władzy przechodzi do przeszłości. To wydaje się ważniejsze od samych treści konstytucji, bo od czasów Lecha Falandysza, prawnika Lecha Wałęsy, który zasłynął z naginania prawa, dobrze wiemy, ze stosowanie przepisów konstytucji zależy od woli politycznej. Pokazuje to spór o trybunał i działania obu stron konfliktu – podkreśla politolog.
Zmierzch obecnego modelu?
Ten ciąg wydarzeń i nastrój politycznej wojny sprawiają, że trzeba zadać dwa pytania: czy czeka nas zmierzch obecnego modelu władzy w kraju? A jeśli tak, to czy zostanie to potwierdzone uchwaleniem ustawy zasadniczej?
Bo PiS jest pierwszą formacją, która przejęła całą władzę bez koalicjanta, lecz nie wiemy, czy w taki sam sposób – po druzgocącym wyborczym zwycięstwie – „imperium” nie chciałoby konsolidować inne ugrupowanie. – To prawdopodobne. Wystarczy sobie przypomnieć, co robiły SLD i PSL, gdy przejmowały władzę. Na dodatek to były partie izolowane wśród wielkomiejskiego elektoratu oraz elit i, jak napisała jedna z dziennikarek, im wolno mniej. Inna partia, która nie miałaby na sobie tego rodzaju presji, mogłaby pozwolić sobie nawet na więcej. Zresztą widzieliśmy już takie tendencje w PO. W mojej ocenie PiS i tak podlega wielu ograniczeniom – zauważa Rafał Chwedoruk.
W tym kontekście jak najbardziej zasadne jest pytanie: na ile następcy powielą model rządów PiS? – To zależy, kto będzie następcą. Możemy mieć do czynienia z powrotem kohabitacji. Andrzej Duda może pozostać prezydentem na drugą kadencję, lecz PiS utraci władzę lub odwrotnie – Duda przegra, a rząd będzie nadal tworzył PiS– zauważa Antoni Dudek. PiS, obsadzając kolejne instytucje, usprawiedliwiał się: robimy to samo, co PO. Teraz rządzi pod hasłem: wszyscy przeciwko nam. To może sprawić, że następcy PiS będą czuli się w obowiązku „posprzątać” po poprzednikach i wejdą w ich buty. Zafundują państwu wielką czystkę.
Taki wariant wydarzeń jest bardzo prawdopodobny. Tak jak PiS konwalidował uchwały poprzedniego Sejmu w sprawie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, tak dzisiejsza opozycja może, gdy dojdzie do władzy, przeprowadzić wielką powszechną konwalidację państwa. Już dziś Borys Budka z PO zapowiada, że trójka sędziów powołanych przez PiS do trybunału w miejsce tych, których nie zaprzysiągł prezydent Andrzej Duda, straci w przyszłości funkcje. – Nie wierzę, by okazano łagodność. To będzie twarda polityka, wydaje mi się, że manewr, jaki zrobił Donald Tusk w 2007 r., nie odwołując Mariusza Kamińskiego z funkcji szefa CBA, nie wchodzi w grę. Każdy, kogo będzie można odwołać, zostanie odwołany. Umysły prawnicze będą rozgrzane do czerwoności, by znaleźć pretekst do zmiany. Najgorsze, gdyby logika zmiany była taka jak w PiS i okazała się czysto partyjna. To mogłoby być katastrofalne – przewiduje Rafał Matyja.
Pretekstami do takich działań mogą być już dziś skargi złożone do Trybunału Konstytucyjnego na ustawy dotyczące samego sądu konstytucyjnego, zmian w mediach czy w prokuraturze. Takie działania, jeśli nastąpią, utrwalą tylko zasadę: zwycięzca bierze wszystko.
Co dalej?
Pytanie, jaki model wyłoni się ze zmiany władzy. – Gdyby Leszek Miller i jego SLD po prostu przegrali wybory w 2005 r., to dynamika zdarzeń byłaby inna niż w rzeczywistym scenariuszu: po aferze Rywina i komisji orlenowskiej. Myślę, że PiS nie przegra tak po prostu. Tak jak PO może mieć swoje ośmiorniczki. Czyli bardzo dużo zależy od tego, w jakiej atmosferze do zmiany dojdzie, jak zacięta będzie walka i czy różnica będzie niewielka, czy nastąpi kolaps w PiS – zauważa Matyja.
– Konstytucja promuje pękniętą egzekutywę. To rozdwojenie jest ogromną słabością. Polska powinna pójść albo w kierunku systemu prezydenckiego, albo parlamentarno-gabinetowego – ostrzega prof. Antoni Dudek.
Ale tak jak PiS dziś nie ma większości konstytucyjnej, nie wiadomo, czy będą mieli ją jego następcy. W takim przypadku może się zdarzyć, że realny model władzy będzie działał obok ustawy zasadniczej, a ona sama stanie się rodzajem spisu technicznych procedur i zapisów interpretowanych (oraz życzeń) według doraźnych potrzeb.
Ale to byłby najczarniejszy scenariusz. Poszlibyśmy w stronę rozbudowanego systemu łupów politycznych czy nawet dyktatury wyborczej. – Już Grecy podkreślali znaczenie prawa do prywatności i zasady równości. W „Odysei”, gdy Homer odróżnia barbarzyńców od ludów cywilizowanych, mówi, że u barbarzyńców „wieców nie znają, prawo tam nie włada”. Wyborcza dyktatura nie ma nic wspólnego z demokracją europejską – przypomina konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski.
Ustawę zasadniczą napisano tak, by władzę dać różnym organom państwowym. By nie powstał jeden silny ośrodek. By ograniczyć następnego Wałęsę
Na zapisach konstytucji ciąży strach przed cieniem prezydentury Lecha Wałęsy – jego działaniami politycznymi, działaniami jego prawnika Lecha Falandysza oraz ówczesnym rozbiciem na scenie politycznej