Zawarta w inauguracyjnym przemówieniu zapowiedź prezydenta Karola Nawrockiego, że zamierza otworzyć szeroką debatę nad nową konstytucją i doprowadzić do jej uchwalenia przed rokiem 2030, jest godna uwagi i poparcia. I to nawet przy zastrzeżeniach, dość oczywistych w kontekście układu sił politycznych – że intencja nowej głowy państwa niekoniecznie musi być całkiem szlachetna, a szanse na realną zmianę (czyli znalezienie odpowiedniej większości zdolnej przeforsować projekt) wcale nie są duże. Ale i tak warto spróbować. Nawet jeśli się nie uda, to jest niebłaha nadzieja, że sama publiczna dyskusja o jakości rozwiązań konstytucyjnych da pozytywne efekty, powodując lepsze zrozumienie mechanizmów po stronie obywateli i w konsekwencji wzrost wymagań wobec klasy politycznej.

Współczesne państwo to skomplikowany i dynamiczny organizm, a zestaw kluczowych aktów prawnych stanowi kręgosłup, od którego zależą praktycznie wszystkie sfery polityki i życia. Od spraw prywatnych każdego z nas poprzez rozwój lokalny i regionalny, efektywność edukacji, szanse na wspólny dobrobyt, prawidłową selekcję elit politycznych i społeczną kontrolę nad ich funkcjonowaniem aż po bezpieczeństwo narodowe. Nie ma skutecznych polityk sektorowych bez odpowiednio dobrego zrębu konstytucyjnego, chyba że przypadkiem i chwilowo.

Złe przepisy w ustawie zasadniczej prowokują ekstrakłopoty, zarówno natury czysto wewnętrznej, jak i te stymulowane przez wrogie ośrodki zewnętrzne. Natomiast dobre pozwalają części z tych problemów uniknąć od razu, a do rozwiązywania innych mogą dostarczać niezłych narzędzi i tworzyć właściwe uwarunkowania.

Ale uwaga – nie ma idealnych modeli konstytucyjnych, każdy system ma w praktyce jakieś wady. Sztuka polega więc nie na tym, by naiwnie poszukiwać prawa doskonałego, lecz na tym, żeby uświadomić sobie plusy i minusy różnych możliwych rozwiązań (najlepiej w postaci relacji „przyczyna–skutek”), po czym wybrać te, których ujemne efekty jest nam nieco łatwiej akceptować i które są mniej rujnujące dla państwa. Z pełną świadomością, że czasami i tak może zaboleć.

Echa dawnych wojen. Jak pisano aktualną Konstytucje RP?

I rzecz najważniejsza. Konstytucji nie powinno się pisać „pod kogoś”. Skutkiem błędu, jakim jest doraźność przyjmowanych zapisów, bywa trwała dysfunkcja państwa. Po latach zaś już niewiele osób pamięta, skąd się tak naprawdę wzięła…

To nie jest sytuacja wyimaginowana. Aktualną Konstytucję RP pisano wszak z milczącym założeniem, że do władzy może „znów dorwać się Wałęsa”, co w tamtych zamierzchłych czasach spędzało sen z powiek zarówno aktywu postkomunistycznej lewicy, jak i postsolidarnościowego salonu z przyległościami. Starano się więc jak najbardziej ograniczyć uprawnienia prezydenta i związać mu ręce, żeby nie powtórzyły się ani „obiady drawskie”, ani inne smutne epizody z pierwszej połowy lat 90. XX wieku. W trakcie operacji okazało się jednak, że pierwszy demokratycznie wybrany prezydent Rzeczypospolitej jest coraz bardziej zmarginalizowany politycznie, wobec tego rzutem na taśmę, wspólnym wysiłkiem ówczesnej głowy państwa (czyli Aleksandra Kwaśniewskiego) oraz partii mających wpływ na prace konstytucyjne (a liczących na zainstalowanie w kluczowym miejscu kogoś ze swoich) poprawiono to i owo. Niestety, niekonsekwentnie – także dlatego, że część środowisk związanych z SLD grała już wówczas we własną grę obliczoną na docelowe osłabienie pozycji Kwaśniewskiego na rzecz potencjalnego „kanclerza” Leszka Millera. Stworzono więc system hybrydowy, w gruncie rzeczy ani prezydencki, ani parlamentarno-gabinetowy.

Efekty boleśnie odczuwamy do dzisiaj. Wybierany bezpośrednio prezydent dostaje niezwykle silny mandat, tym bardziej że dynamika kampanii sprzyja prężeniu muskułów i składaniu wyżyłowanych do maksimum obietnic. Potem okazuje się jednak, że niewiele może bez zgody parlamentu i rządu (co najwyżej – przeszkadzać). To automatycznie rodzi frustracje, napięcia i konflikty, często publiczne i żenujące, zwłaszcza wtedy gdy mamy prezydenta i premiera z różnych obozów politycznych. Ale za to dostarcza politykom alibi, aby nie realizować obietnic.

To także stale i nieubłaganie pogarsza jakość i kaliber kandydatów do pierwszego urzędu w państwie, bo wystartować w wyborach jest względnie łatwo (stanowczo zbyt łatwo, co powoduje pojawianie się w szrankach nierzadko egzotycznych postaci i niepotrzebnie obniża i tak niski autorytet demokracji), ale realne szanse na zwycięstwo mają od lat praktycznie tylko przedstawiciele dwóch najpotężniejszych akurat obozów politycznych. W tych zaś zaszczyt kandydowania i ewentualnego pełnienia funkcji od lat stopniowo wędrował na coraz niższe szczeble hierarchii, bo faktyczni liderzy ani nie chcą narażać na szwank swojego autorytetu ani tym bardziej wypuszczać z rąk władzy o niebo atrakcyjniejszej i większej niż ta prezydencka – sprawowanej nad partią i ewentualnie rządem.

Od startu ostatniej kampanii wyborczej wielu komentatorów wprost twierdziło, że w zasadzie żadna z kandydatur (a już na pewno nie te z największymi szansami) nie ma „formatu prezydenckiego”. To prawda, tyle że nie należy tego traktować jako objawu degeneracji ustroju demokratycznego jako takiego. To skutek, który warto powiązać z przyczyną – hybrydowym charakterem ustroju zapisanym w obowiązującej konstytucji.

Grzechy główne ustawy zasadniczej

Nasza ustawa zasadnicza ma także jasne punkty. Choćby piękną (acz w praktyce chyba zapomnianą) preambułę, która m.in. przesądza, że „Naród Polski” to ni mniej, ni więcej, lecz „wszyscy obywatele Rzeczypospolitej” (a więc bez względu na odcień skóry, pochodzenie etniczne, poglądy polityczne czy orientację seksualną), w dodatku „zarówno wierzący w Boga, (…) jak i niepodzielający tej wiary”, ale „równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski”.

Dalej jest jednak gorzej. Poza wskazaną niekonsekwencją co do usytuowania prezydenta mamy też nieprecyzyjny opis podziału kompetencji między nim a rządem. Skutek: okresowe wojny o krzesło, czyli o prawo reprezentacji w różnych gremiach międzynarodowych, przy których uznani specjaliści od prawa konstytucyjnego wydawali sprzeczne interpretacje, Trybunał Konstytucyjny też nie umiał wypracować jednogłośnych orzeczeń, a zawarty jakiś czas temu chwiejny kompromis pewnie niebawem runie. Rzecz jasna, przy akompaniamencie werbli partyjnych propagandzistów radośnie korzystających z okazji do podgrzania społecznych emocji i zrzucenia własnych win, niekompetencji i zaniedbań na ten drugi ośrodek władzy.

Od startu ostatniej kampanii wyborczej wielu komentatorów twierdziło, że żadna z kandydatur nie ma „formatu prezydenckiego”. To skutek, który warto powiązać z przyczyną, a jest nią hybrydowy charakter ustroju zapisany w obowiązującej konstytucji

W obecnym kształcie trudne do logicznego uzasadnienia jest też istnienie Senatu. Izba (teoretycznie) wyższa nie jest przecież reprezentacją stanów, landów czy regionów – jak w USA czy w Niemczech. Polska nie ma wszak ustroju federalnego. Nic szczególnego nie predysponuje też Senatu do roli „izby refleksji”, choć niekiedy bywa tak szumnie nazywany, może poza nieco wyższym progiem wiekowym biernego prawa wyborczego niż w przypadku Sejmu (ale mądrość nie zawsze przychodzi z wiekiem, czasami wiek przychodzi sam).

Owszem, wybieramy Senat wedle odmiennej ordynacji niż izbę niższą. W art. 97 konstytucji wybory do Senatu są bowiem opisane jako powszechne, bezpośrednie i odbywające się w głosowaniu tajnym. W art. 96 – odnoszącym się do wyborów do Sejmu – mamy jeszcze „równe” i „proporcjonalne”. Skutek: izba niższa, na którą spada kluczowe zadanie wyłonienia sprawnej większości rządowej, ryzykuje rozdrobnienie wynikające z ordynacji proporcjonalnej (na szczęście lekko złagodzone w ustawie szczegółowej progiem i stosowanym przy przeliczaniu głosów na mandaty systemem d’Hondta). Do Senatu wybieramy większościowo, w dodatku w dosyć dużych okręgach, co zgodnie ze znanymi nie tylko politologom mechanizmami powoduje, że niemal z automatu większość zdobywa tam partia, która wygrywa wybory do Sejmu. Jakie są szanse, że kontrolowana przez główną siłę koalicji rządzącej izba wyższa poprawi jakieś istotne błędy popełnione przez większość w izbie niższej? Raczej nikłe i teoretyczne. Fakt, odsyłanie ustaw się zdarzało, jednak zazwyczaj jako efekt rozkładu sił wewnątrz danej partii, a nie jako skutek szczególnie merytorycznego podejścia.

Demony demokracji, czyli lista słabości Konstytucji RP

Listę słabości naszej ustawy zasadniczej można ciągnąć dosyć długo. Znalazłoby się tam między innymi niedookreślenie ustroju samorządu terytorialnego i jego relacji z władzą centralną. Przynajmniej pośrednio sprzyja to osłabieniu roli sejmików i marszałków – przecież w założeniu głównych gospodarzy swoich województw – na rzecz wojewodów, w teorii sprawujących z ramienia rządu tylko funkcje kontrolne i koordynacyjne, ale często uzurpujących sobie znaczne wpływy polityczne w swoich regionach.

Inny, bodaj poważniejszy problem, to brak skutecznego rozdziału władzy ustawodawczej od wykonawczej. Ktoś zapomniał albo nie chciał wpisać zakazu łączenia funkcji w administracji rządowej z mandatem parlamentarnym (chociaż obowiązuje on np. ministrów prezydenckich). Efekt – bardzo częste przypadki zasiadania w obu izbach ministrów i wiceministrów z oczywistą szkodą dla którejś z tych aktywności (zazwyczaj tej poselsko-senatorskiej), bo nawet dla czołowych polityków doba wciąż ma 24 godziny. Nie mówiąc już o kpinie z idei trójpodziału władzy w majestacie prawa.

W efekcie tych konstytucyjnych usterek (oczywiście nie tylko ich, problem jest bardziej złożony) nie mamy wcale „władzy zwierzchniej Narodu”, lecz faktyczną władzę aparatów partyjnych. To partia decyduje, komu pozwoli robić karierę – poprzez umieszczenie go na „biorącym” miejscu którejś z list. Partyjni bonzowie mogą też w każdej chwili bez trudu zdyscyplinować lub skazać na niebyt niepokornego działacza. W tej sytuacji realizacja interesu wspólnego jest złudzeniem. Zazwyczaj górę bierze polityczny interes danego ugrupowania, a nierzadko nawet czysto komercyjny interes jakiejś „grupy trzymającej władzę” i/lub odpowiednio silnych i sprytnych lobbystów. Dowodów za wszystkich koalicji rządzących było aż nadto, a wszystkie zmniejszają nasze zbiorowe zaufanie do liberalnej demokracji, sprzyjają ucieczce w prywatność lub akceptacji rozwiązań autorytarnych i pośrednio – poprzez osłabienie autorytetu instytucji państwa – otwierają nas na wrogie wpływy z zewnątrz, zresztą z bardzo różnych kierunków. Niby nawet to wiemy, prawda? Tylko nie widzimy związku tych patologii z rozwiązaniami konstytucyjnymi.

W mętnej wodzie najłatwiej łowi się ryby – głosi ludowa mądrość. Ta zasada ma oczywiste zastosowanie także w polityce. Mętny system z rozmytą odpowiedzialnością z zawsze gotowym argumentem, że to wina „tamtych”, pozwala politykom zajmować się głównie sobą, a nie rozwiązywaniem realnych problemów społeczeństwa. A publika kupuje to coraz chętniej, coraz bardziej bezkrytycznie, bo metody manipulacji jej nastrojami są coraz doskonalsze.

W jakichś spokojniejszych czasach byłoby to tylko śmieszne lub żałosne. Niestety, przyszło nam żyć, pracować i wychowywać dzieci na geostrategicznym uskoku, w miejscu starcia potęg ekonomicznych (także prywatnych), w obliczu agresywnej Rosji (która nawet jeśli zostanie zmuszona do przerwania działań militarnych w Ukrainie, to tym bardziej nasili działania informacyjne i dywersyjne w Europie, żeby ją osłabić i podporządkować), a na dokładkę mamy jeszcze ostrą walkę o przyszły układ sił w ramach wspólnoty zachodniej, presję migracyjną, zakulisowe manipulacje Chińczyków i wiele innych zagrożeń. Coraz łatwiejsza manipulacja w mediach społecznościowych, coraz więcej populizmu, coraz większa polaryzacja na tle problemów tak naprawdę drugorzędnych… Możemy albo utonąć w tym bagnie, albo jak najszybciej zadbać o poprawę jakości polskiej polityki. W tym – o stworzenie systemu, w którym politycy dostają naprawdę realną władzę, ale też mogą być realnie rozliczeni z jej sprawowania przez swoich pracodawców, czyli obywateli.

Pora na konkret

Skoro prezydent Nawrocki chce pracować nad konstytucją, pora sformułować listę postulatów. Niektóre mogą mu się spodobać, inne niekoniecznie, ale nie to jest tu najważniejsze. Grunt, żeby wybrzmiały i powodowały refleksję.

To przede wszystkim oddzielenie władzy ustawodawczej od wykonawczej. Niech zgodnie z tymi nazwami parlament zajmie się stanowieniem dobrego prawa, a nie bieżącym zarządzaniem, natomiast ministrowie niech odpowiadają za wykonywanie tego prawa, a nie głosują nad jego kształtem. Taka reforma powinna przy okazji za jednym zamachem podnieść nasze oczekiwania wobec wszystkich posłów i senatorów (wyjdzie im to na zdrowie) oraz dopuścić do stanowisk ministerialnych fachowców spoza partyjnych list, wynajmowanych do konkretnych zadań. Bez złudzeń – nie stałoby się to od razu i zapewne nie w stu procentach. Ale zróbmy przynajmniej pierwszy krok w dobrą stronę.

Logiczną konsekwencją byłoby uporządkowanie samej władzy wykonawczej i zakończenie sporów kompetencyjnych premiera i prezydenta. W wariancie skrajnym – w grę wchodzi model amerykański, a więc wybierany bezpośrednio prezydent mianujący i odwołujący branżowych ministrów (i odpowiadający politycznie za ich działania). Nie ma tu żadnego premiera, a parlament ustala ramy prawne oraz zatwierdza finansowanie polityki proponowanej przez administrację. Jeśli to zbyt rewolucyjne, to w odwodzie jest model francuski – z silnym prezydentem i podporządkowanym mu premierem (niejako w roli „zastępcy do spraw bieżących i niepopularnych”, czyli po prostu zderzaka, co też miewa swoje zalety).

Parlament w gruncie rzeczy mógłby być wtedy nawet jednoizbowy, co uprościłoby system, skróciło czas reakcji na inicjatywy, a przy okazji zmniejszyło koszty (może nie jest to aspekt kluczowy, ale politycznie nośny). Jeśli jednak uprzemy się przy tradycyjnym rozwiązaniu z dwiema izbami, to spróbujmy je przynajmniej funkcjonalnie zróżnicować. Można znów zastosować różne ordynacje, ale odwrotnie niż dotychczas, żeby uzyskać bardziej racjonalne efekty wyborów. Do izby niższej, której jednym z zadań i tak pewnie musiałoby być udzielanie wotum zaufania rządowi, wybierajmy w okręgach jednomandatowych, bo wtedy łatwiej uzyskać stabilną większość. Człowiek wie, na kogo i na jaki program głosuje. I kogo rozliczać za jego niezrealizowanie. Na dokładkę, przy 460 posłach mielibyśmy relatywnie małe okręgi, a to zawsze sprzyja bezpośredniej więzi deputowanego z jego wyborcami.

To niewątpliwe zalety, ale jak wiadomo, wadą takich ordynacji jest drastyczne zmniejszenie szans małych partii na przebicie się do parlamentu. Cóż, trudno – coś za coś. Mamy przecież do dyspozycji jeszcze drugą izbę – ta powinna być wtedy wybierana całkowicie proporcjonalnie, bez progów, by nawet partia z 1-proc. poparciem dostała tam swój fotel, szansę na prezentację stanowiska i na zrobienie w przyszłości kariery. Z jedną, ogólnopolską listą każdej partii – bez podziału na okręgi.

To byłoby uczciwe, sprzyjające konkurencji merytorycznej (większe partie miałyby nawet motywacje do wstawienia na swoją listę na potencjalnie „biorących” miejscach ekspertów potrafiących podjąć debatę na argumenty, a nie tylko podnosić rękę i naciskać przycisk na polecenie szefa) i utrudniałoby zabetonowanie układu partyjnego. A przy okazji, ponieważ chodzi o izbę o ograniczonym wpływie na bieżące funkcjonowanie rządu i administracji, nie paraliżowałoby polityki państwa. Większościowe poparcie w Senacie musiałoby dotyczyć tylko spraw wyjątkowych, o szczególnej wadze – i wtedy prezydent musiałby siłą rzeczy uwzględniać także głos przeróżnych mniejszości, poszukując ich akceptacji dla swoich koncepcji. Senat zaś przestałby wreszcie być maszynką do głosowania partii rządzącej, co sprzyjałoby odbudowie jego znaczenia i autorytetu jako miejsca ścierania się różnych nurtów i poglądów.

Tym, którzy się obruszą i skomentują, że przecież suflowane tu rozwiązania zapewne utrwalą hegemonię Prawa i Sprawiedliwości (być może wraz z Konfederacją), oddając tej partii w ręce pełnię władzy, warto odpowiadać, że niekoniecznie. Bo może wtedy reszta politycznego spektrum – zamiast liczyć na to, że „jakoś to będzie” – wreszcie weźmie się do roboty i zacznie uprawiać grządkę tak, aby też móc kiedyś liczyć na więcej niż połowę głosów. A może i dwie trzecie? Nigdzie nie jest powiedziane, że są to na wieki wieków wyniki dostępne tylko dla prawicy. ©Ⓟ