Jesteśmy zadłużeni. Każdy z nas. Średnio mamy do spłacenia po 45 tys. zł. A komu?
Trudno byłoby wymienić wszystkich naszych wierzycieli, bo chodzi o dług publiczny, czyli ten, któregośmy osobiście nie zaciągali. Wśród naszych wierzycieli są i współobywatele, którzy skusili się na antyinflacyjne obligacje, i zagraniczne fundusze inwestycyjne, a także obce rządy. Te 45 tys. zł na głowę można by jeszcze od biedy tolerować. Przekłada się to na 49,6 proc. PKB, a więc do progu 60 proc., który Konstytucja RP uznaje za niepokojący, jeszcze daleko. Niestety, jeśli politycy niczego z tym nie zrobią, w ciągu najbliższych lat ten próg przekroczymy. Według Komisji Europejskiej możliwe jest, że w 2034 r. wskaźnik polskiego długu publicznego do PKB wyniesie aż 84,5 proc., czyli wzrośnie do ok. 102 tys. zł na obywatela. To już problem, którego ignorować nie można.
Dług publiczny, przypomnijmy, to pochodna trwałego deficytu budżetu. W 2023 r. wyniósł on w Polsce 5,1 proc., o 2 pkt proc. przekraczając poziom dopuszczany przez KE. W rezultacie ta objęła Polskę tzw. procedurą nadmiernego deficytu, która ma skłonić rząd Donalda Tuska do reform. Czy to się uda? Może, jeśli rząd potraktuje to jako okazję, by po trwającym niemal rok cyklu wyborczym zacząć... rządzić.
(Wy)rolujemy się?
O finansach prywatnych dżentelmeni nie rozmawiają. Finanse publiczne to co innego: choć nudne, to rozmawiać o nich nie tylko wypada, lecz wręcz trzeba. Jest to tym trudniejsze, że trudno w takich rozmowach uniknąć przewrotnego ekonomicznego slangu, w którym to, co normalnie jest uznawane za dobre, okazuje się szkodliwe i odwrotnie.
Na przykład rentowność obligacji skarbowych. Można by pomyśleć, że to dobrze, gdy rośnie, gdyby nie fakt, że jej wzrost oznacza spadek wiarygodności dłużnika, czyli państwa, a więc i Państwa. Z kolei inflacja drenuje Państwa portfele, ale państwu ułatwia spłatę zobowiązań. Nasz dług publiczny nie jest obecnie aż tak wysoki właśnie dzięki niej. Jak czytamy w raporcie „Zagrożenia nadmiernego długu publicznego” Instytutu Odpowiedzialnych Finansów, gdyby w okresie od 2020 r. inflacja wynosiła 2,5 proc., to relacja długu do PKB w 2023 r. przekroczyłaby 60 proc.
Zadłużenie będzie rosło, ponieważ będzie spadać dynamika wzrostu PKB, a bieżące koszty systemowe będą się zwiększać, z m.in. przyczyn demograficznych. Ale będą rosły też koszty obsługi tego zadłużenia. Tylko w ostatnich dwóch latach koszty obsługi długu w sektorze finansów publicznych zwiększyły się dwukrotnie: z ok. 30 do 79 mld zł. „(...) jest to wzrost z 1,1 proc. PKB do 2,1 proc. PKB. Czyli w ciągu dwóch lat odsetki wpłynęły na zwiększenie deficytu o 1 pkt proc. PKB” – czytamy we wspomnianym raporcie. Jesteśmy zatem w absurdalnym położeniu, w którym coraz większą część przychodów z podatków przeznaczamy tylko na to, by móc wypłacić odsetki od już zaciągniętych pożyczek. Ba! Coraz częściej będziemy musieli zaciągać nowe pożyczki, by spłacić stare, czyli jeszcze mocniej rolować dług. W ten sposób wyrolujemy jednak samych siebie, gdyż te nowe pożyczki są dla Polski znacznie droższe niż dla wielu nawet bardziej zadłużonych państw Zachodu. Przyczyn tej różnicy jest wiele: od bycia krajem przyfrontowym, przez nieprzewidywalność prawa i podatków, po brak przynależności do strefy euro.
Na domiar złego ta niekorzystna różnica nie jest stała i przewidywalna. Bywa, że koszty obsługi długu rosną nagle, zagrażając wypłacalności kraju. Na przykład w 2022 r. rentowność polskich dziesięciolatek osiągnęła poziom ponad 9 proc. i gdyby wzrosła jeszcze odrobinę, możliwe, że Polska okazałaby się niezdolna do obsługi długu jak – nie przymierzając – Argentyna.
Procedura nadmiernego deficytu to instrument mający służyć ograniczeniu ryzyka, że taka sytuacja powtórzy się w przyszłości. Polski rząd będzie musiał teraz przedstawić wiarygodny plan stabilizacji budżetu i dwa razy do roku raportować o postępach w jego wdrażaniu. Minister finansów Andrzej Domański twierdzi, że plan już się tworzy. Ale czy to, co zaproponuje, będzie wystarczające?
16 lat chocholego tańca
Kompleksowy plan reformy finansów publicznych byłby dla Polski czymś wyjątkowym. Przez 20 lat członkostwa w UE aż przez 16 lat byliśmy objęci procedurą nadmiernego deficytu i kolejne obozy władzy nie traktowały sprawy poważnie. Nikt nie przeprowadził dotąd reform strukturalnych, które długoterminowo stabilizowałyby budżet. Przeciwnie – rozmaite programy wdrażane przez polityków dodatkowo go obciążały, a kolejni ministrowie finansów byli przez swoich szefów traktowani jak najmici od kreatywnej księgowości. Ze względu na to, że na polskiej scenie politycznej rosło nieustannie znaczenie wodzów partyjnych, samosterowność ministrów malała. Ich głównym zadaniem stało się takie rozmasowanie wydatków, by zaspokoić żądania jak największej liczby istotnych wyborczo klientów, obciąć wydatki na tych, którzy w kalkulacji politycznej znaczenia nie mają, i przesunąć jak najwięcej zobowiązań na przyszłość – tak by były utrapieniem następców. W rezultacie długofalowe myślenie o budżecie państwa całkowicie zniknęło z pola widzenia polityków. Zastąpiła je improwizacja.
Wyjątkowe zasługi mają w tym rządy PiS. Charakteryzowały się one etatystyczną wizją gospodarki, w której podatki pobierane są nie po to, by finansować podstawowe funkcje państwa i dostarczać niezbędne dobra publiczne, a po to, by móc oferować wyborcom nowe programy socjalne i inwestycyjne. Liczyły się raczej liczba i rozmach tych programów niż ich sensowność. Same świadczenia z tytułu 500 plus i dodatkowych emerytur generowały koszty na poziomie minimum 70 mld zł rocznie. Jednocześnie pobór należności do budżetu nie był optymalny ze względu na rosnącą zmienność i skomplikowanie systemu podatkowego. Gdyby Polski Ład polegał na uproszczeniu systemu, ujednoliceniu stawek podatkowych i eliminacji rozmaitych zbędnych ulg, przychody z podatków byłyby znacznie wyższe, a gospodarka jako całość rosłaby szybciej. Było jednak inaczej, co zmniejszyło zdolności finansowe państwa i popchnęło polityków PiS do przesunięcia części wydatków poza oficjalny budżet – do takich podmiotów jak BGK czy PFR – by zadłużenie nie wyglądało tak groźnie na papierze. W następstwie szybko zaczęła rosnąć różnica pomiędzy długiem publicznym mierzonym metodą krajową a tym mierzonym metodą unijną. W 2023 r. wyniosła ona 363 mld zł, co – jak czytamy w raporcie IOF – stanowi ok. 21,5 proc. całego długu publicznego i 10,6 proc. PKB. Owszem, rząd Zjednoczonej Prawicy musiał się zmierzyć z wyjątkowymi kryzysami: pandemią i inwazją Rosji na Ukrainę, ale nie oznaczało to obiektywnej konieczności trwałego wyprowadzenia wydatków poza budżet.
Wyjątkowe wydatki można było sfinansować, emitując tradycyjne obligacje skarbowe, i byłoby to prawdopodobnie tańsze, a przy okazji… konstytucyjne. Bo wyprowadzanie wydatków poza ustawę o budżecie jest z Konstytucją RP sprzeczne. Proceder ten zmniejsza w sposób nie do zaakceptowania demokratyczną kontrolę nad wydatkami państwa, jest korupcjogenny i jako taki nie może trwać.
Warto zwrócić uwagę, że nawet po stronie przychodowej – tam, gdzie rząd PiS-u odnosił faktyczne sukcesy związane z finansami państwa, czyli np. w walce z oszustwami podatkowymi i w ograniczaniu luki w VAT – wdrożone rozwiązania okazały się nietrwałe. Luka w VAT malała w latach 2015–2021, spadając z 40 mld zł do 6 mld zł, ale w latach 2022–2023 znów wzrosła, i to do 47 mld zł.
Stara „dobra” prowizorka
Oznacza to wszystko, że przed ministrem Domańskim trudne zadanie. Dostał w spadku zadłużony kraj, upośledzony system podatkowy, niejasne instrumenty finansowania wydatków i programy socjalne, których finansowania odmówić nie może. Jeśli sobie z tym nie poradzi, to na Polskę prędzej czy później spadnie kara w postaci kryzysu wypłacalności i konieczności podjęcia drastycznych środków oszczędnościowych.
Dzisiaj jeszcze sytuacja budżetowa Polski nie jest najgorsza. Dla osób kierujących się zwykłą racjonalnością to okazja do przemyślanych działań naprawczych i prewencyjnych. Dla polityków kalkulujących na podstawie kalendarza wyborczego sprawa ma się zgoła inaczej. Jeśli grunt nie pali się im pod nogami, to zwykle dochodzą do wniosku, że ewentualne problemy można wziąć na przeczekanie. W przypadku procedury nadmiernego deficytu oznacza to uciekanie się do rozwiązań doraźnych – byle tylko pokazać Brukseli, że coś się robi. Już dzisiaj jesteśmy świadkami wprowadzania improwizowanych i, co gorsza, wyjątkowo szkodliwych rozwiązań. Należy do nich choćby plan podniesienia akcyzy na wyroby nikotynowe. Do 2027 r. akcyza na papierosy ma rosnąć co rok o 25, 20, i 15 proc., na tytoń do papierosów o 38, 30, 22 proc., na wyroby nowatorskie o 50, 20, 15 proc., a na e-papierosy o 75, 50, 25 proc.
Samo podnoszenie akcyzy nie jest niczym kontrowersyjnym, chodzi o tryb. Oto w 2021 r. państwo polskie obiecało przedsiębiorstwom, że będzie się trzymać mapy podwyżek ustalonych na 10 proc. rocznie. Nagła zmiana tego planu zwiększa chaos legislacyjny i podatkowy, paraliżuje biznesy – nie tylko papierosowe – i daje sygnał inwestorom, że politykom w Polsce nie można ufać. Jeśli chcemy podnieść stopę inwestycji w gospodarce, to z pewnością nie jest to właściwy kierunek.
Nie jest zresztą wcale pewne, że tak wysokie podwyżki akcyzy przełożą się na duży i trwały wzrost dochodów budżetowych. Doświadczenia Polski z podnoszeniem akcyzy papierosowej przed 2014 r. wskazują, że może być wręcz odwrotnie. Może rząd ma nadzieję, że przynajmniej w pierwszym roku po wprowadzeniu podwyżek przychody wzrosną, a w kolejnych zaimprowizuje się coś innego? Tu polityków będą wodzić na pokuszenie łatwe rozwiązania stosowane przez poprzedników, którzy dziurę w budżecie łatali szkodliwymi, ale mniej widocznymi społecznie podatkami sektorowymi (np. cukrowym). Można się też spodziewać, że wejście Polski w procedurę nadmiernego deficytu da rządowi wiarygodny pretekst do wycofania się z planów obniżenia składki zdrowotnej i z podniesienia kwoty wolnej od podatku. Dla krótkookresowej poprawy sytuacji budżetowej może być to zasadne, jednak w żadnej mierze nie usuwa problemów strukturalnych naszego budżetu.
Żeby minister Domański i premier Donald Tusk zaczęli uchodzić za reformatorów – a zakładam, że chcieliby, by podręczniki historii gospodarczej Polski pisały o nich złotymi zgłoskami – muszą się w końcu zabrać do poważniejszych działań i przestać mieszać nieposłodzoną herbatę. Aby zrównoważyć budżet, należy się w końcu poważnie zająć jego wydatkami. Po pierwsze, wtłoczyć je wszystkie na powrót w ramy ustawy budżetowej, żeby było jasne, kto, na co i na jakich zasadach wydaje. Po drugie, przyjrzeć się szeroko rozumianym wydatkom socjalnym, które obecnie przekraczają 22 proc. PKB i są o 2 pkt proc. wyższe niż 10 lat temu. Celem ich przeglądu powinna być ich optymalizacja, a niekoniecznie wielkie cięcia, na które może nie być społecznego przyzwolenia. Rozsądne byłoby zaniechanie wprowadzania nowych programów socjalnych oraz waloryzacji starych – tak by zamrozić wskaźnik wydatków na obecnym poziomie, który i tak plasuje nas w UE bardzo wysoko: tylko o 1,5 pkt proc. poniżej Szwecji. Wydatki socjalne to także system emerytalny, który domaga się dogłębnej reformy, więc i tu rząd ma pole do popisu.
Po trzecie, należałoby się zastanowić nad strukturą zadłużenia Polski, które od wielu lat grawituje w kierunku wewnętrznym. Premier Mateusz Morawiecki, zmieniając strukturę długu w ten sposób, chciał uniezależnić Polskę od rynków międzynarodowych. W praktyce nie oznaczało to jednak przesunięcia tego samego długu z rąk nie-Polaków w ręce Polaków, lecz wygenerowanie dodatkowego długu na rynku wewnętrznym. Rosły więc zarówno dług zagraniczny, jak i krajowy. Ten drugi m.in. w oparciu o silnie zrenacjonalizowany sektor bankowy. Koniec końców pozostaliśmy zależni od inwestorów zagranicznych, a dług wytworzony wewnątrz grozi tym, że jeśli nastąpiłoby budżetowe tąpnięcie, to po kieszeni w pierwszej kolejności dostaliby Polacy, a nie podmioty zagraniczne. W najbardziej ekstremalnym przypadku państwo mogłoby jednostronnie obniżyć stopy kuponowe (regularnie wypłacane odsetki od obligacji) albo całkowicie zawiesić płatności do momentu zażegnania kryzysu. Posiadacze obligacji skarbowych nie mieliby na taką okazję efektywnej instancji odwoławczej. By podsumować: skłanianie rodzimych instytucji i obywateli do zwiększania zakupów obligacji może być w długim terminie szkodliwe, jeśli wcześniej nie dojdzie do reform strukturalnych.
Swoją drogą nowe zadłużenie nie finansuje inwestycji, lecz wydatki bieżące, więc teza, że zakupy obligacji służą rozwojowi gospodarczemu, jest nieuprawniona.
Podatek, którego potrzebujemy
Czy powyższe kwestie zostaną podjęte przez rząd? Na razie nie ma przesłanek, by tak przyjąć. Zadłużenie pozabudżetowe wciąż jest problemem. Wydatki socjalne są zwiększane („babciowe”, planowany wzrost zasiłku pogrzebowego). O reformie systemu emerytalnego nie słychać. Problemu struktury zadłużenia się nie porusza.
W jednej kwestii tylko mamy – na razie przynajmniej – jasność. Pod koniec kwietnia minister Domański stwierdził, że rząd nie pracuje nad wprowadzeniem nowego podatku na zbrojenia. Szkoda, bo akurat finansowanie modernizacji armii będzie obciążało nasz budżet coraz silniej i od tego akurat ucieczki nie ma. Łączna kwota, jaką Polska zamierza wydać do 2035 r. na zbrojenia, to aż 713 mld zł. Armia modernizacji potrzebuje i z wszystkich wydatków państwa wydatki na zbrojenia powinny mieć dzisiaj najbardziej sztywny charakter i być odporne na tymczasowe kryzysy koniunkturalne. Z tego punktu widzenia podatek na zbrojenia mógłby być wygodnym i społecznie akceptowanym instrumentem finansowania wydatków zbrojeniowych. Taka danina niekoniecznie musi mieć formę osobnego podatku – może być elementem już istniejącego. Najwygodniejszy byłby VAT. W ramach dużej reformy podatkowej jego stawkę można by ujednolicić do poziomu 16–17 proc. i podnieść – tymczasowo, pod kątem właśnie wydatków militarnych – o 2 pkt proc. Argument, że taki podatek uderzyłby w najuboższych, gdyż w ich koszyku wydatków konsumpcja, zwłaszcza żywności, waży relatywnie najwięcej, mógł być kiedyś zasadny, ale z roku na rok ma coraz mniejsze znaczenie. Po pierwsze dlatego, że dochody realne społeczeństwa rosną i znaczenie prostej konsumpcji nawet dla tych mniej zamożnych relatywnie maleje. Po drugie, możliwa jest tymczasowa rekompensata dla najuboższych, przeprowadzona w ramach większej reformy już istniejących transferów społecznych (np. programu 800 plus). Po trzecie, taki dodatkowy ciężar podatkowy jest niczym w porównaniu z kosztami społecznymi inflacji, która – w razie braku reform – znów stanie się dla rządu wygodnym sposobem „spłaty” długów. Po czwarte, ujednolicenie stawki VAT przyczyniłoby się do uproszczenia i uszczelnienia systemu podatkowego. Na tej zmianie można by więc upiec wiele pieczeni.
Rząd Donalda Tuska ma zatem przed sobą wielką szansę. Dotąd nie koncentrował się na realnym rządzeniu i wizji rozwoju kraju, gdyż mieliśmy do czynienia z niekończącą się kampanią wyborczą i decyzyjną indolencją. Dzisiaj jest już spokojniej. Wejście Polski w procedurę nadmiernego deficytu powinno dać Donaldowi Tuskowi pretekst do konsolidacji polityk publicznych wokół zapewnienia stabilności finansowej państwa. Pod tym parasolem można zmieścić cały wachlarz reform strukturalnych, których przez ostatnią dekadę unikano jak ognia. ©Ⓟ
