Ministerstwo Głupich Kroków wciąż działa. Jak politycy wybierają pozory zamiast rozwiązań

Od czasu, gdy Monty Python stworzył skecz o Ministerstwie Głupich Kroków, niewiele się w polityce zmieniło. Wciąż do rządowych gabinetów pukają ludzie chcący za pieniądze podatników rozwijać swój „głupawy chód”, czyli realizować nonsensowne pomysły.

A jeśli coś się zmieniło, to raczej na gorsze. Globalne i lokalne wyzwania, przed którymi stoją obecnie państwa, wydają się poważniejsze niż jeszcze dekadę czy dwie temu, ale proponowane remedia coraz częściej są pozbawione choćby krzty realizmu i pomyślunku. Bywają prostackie bądź – co zdarza się jeszcze częściej – niezwykle złożone oraz oklejone błyszczącą draperią wzniosłych zapewnień, że skórka jest warta wyprawki. Z kolei rozwiązania proste albo oczywiste, z dużym prawdopodobieństwem skuteczne, są z pełną premedytacją pomijane. Wyobraźcie sobie państwo lekarza, który chciałby leczyć katar operacyjnie. Absurd? Tak właśnie w dużym skrócie wyglądają dzisiejsze polityki publiczne.

Magia w prostocie

Do napisania tego tekstu zainspirowało mnie badanie opublikowane w czerwcu przez dwójkę amerykańskich ekonomistów Stuarta Gabriela (Uniwersytet Kalifornijski w Los Angeles) i Edwarda Kunga (Uniwersytet Stanu Kalifornia w Northridge). Dotyczyło ono rynku nieruchomości w Los Angeles. Ekonomiści postanowili udowodnić niedowiarkom, że słońce świeci w dzień – sprawdzili empirycznie, jak długość procesu uzyskiwania pozwoleń na budowę wpływa na podaż mieszkań. Intuicja podpowiada, że ten wpływ jest silny, lecz przecież wielu samozwańczych ekspertów ds. mieszkalnictwa tę intuicję odrzuca. Gdy twierdzisz, że biurokracja ogranicza podaż mieszkań i podnosi ich ceny, musisz być na pasku chciwych deweloperów. Nie ma innej możliwości.

Gabriel i Kung przebadali dane dotyczące długości procesu inwestycyjnego w branży domów wielorodzinnych w latach 2010–2022 i doszli do wniosku, że skrócenie czasu uzyskiwania pozwolenia na budowę o 25 proc. przekłada się na zwiększenie wskaźnika „produkcji mieszkalnej” o 11,9 proc., a jeśli uwzględni się też to, że taka reforma motywuje biznes do kolejnych inwestycji, które bez niej nie miałyby miejsca, wskaźnik ten osiąga 33 proc. „Nasze wyniki dostarczają nowych dowodów na to, że lokalne procesy zatwierdzania są istotnym czynnikiem napędzającym podaż mieszkań i wzmacniają przekonanie, że reforma regulacji miejskich jest ważnym elementem reformy mieszkaniowej” – piszą naukowcy.

W Polsce też mamy problemy z mieszkalnictwem, które sprowadzają się do tego, że nie wszyscy, którzy aspirują do posiadania własnego lokum, mogą sobie na nie pozwolić. Pośród proponowanych recept na to ekonomiczne schorzenie można znaleźć najczęściej podnoszenie podatków, ustawowe ograniczanie działania flipperów, oferowanie dopłat do kredytów czy budowę mieszkań komunalnych. Każde z tych rozwiązań jest kosztowne i przynosi niezamierzone konsekwencje przy wątpliwych rezultatach. Podatki i zakazy zniechęcają inwestorów. Dopłaty to subsydia dla deweloperów oraz przyczyna wzrostu cen końcowych. Mieszkania komunalne to rozrzutność środków publicznych, często korupcja i – w długiej perspektywie – koszt dla lokalnych budżetów, które będą musiały dbać o ich renowację.

Wyjątkowo jednak rzadko jako rozwiązanie kryzysu mieszkaniowego wskazuje się redukcję biurokracji inwestycyjnej. Sytuacja tu się wręcz pogarsza. Proces uzyskiwania pozwoleń trwa dzisiaj tyle samo, co sama budowa – od półtora roku do dwóch lat – co brzmi co najmniej absurdalnie.

Ministrowie i samorządowcy jednak zdają się problemu nie zauważać. Pytani, owszem, przytakną, że istnieje, ale nie przejdą do czynu i nie podejmą systemowych kroków służących jego rozwiązaniu. Jakich? Chodziłoby o zmiany w prawie, profesjonalizację lokalnej kadry urzędniczej i uproszczenie procedur. Na to wystarczyłyby jedna kadencja, odrobina wysiłków i relatywnie niewielkie nakłady finansowe. Gdyby efekty redukcji biurokracji były spójne z przewidywaniami z cytowanego badania amerykańskich ekonomistów, w samej Warszawie oznaczałoby 7 tys. dodatkowych mieszkań rocznie. Ale nawet jeśli byłyby skromniejsze, to i tak zawsze warto zacząć od reform administracyjnych, by oszacować realną skalę problemu, zanim wdroży się inne programy.

Z armaty do muchy

Gdy mamy problem w życiu prywatnym, zastanawiamy się, jak rozwiązać go najprościej i najszybciej. Dopiero gdy najbardziej oczywiste rozwiązania się nie sprawdzają, sięgamy po inne, bardziej skomplikowane oraz czasochłonne. Przeziębienie leczysz najpierw samemu, po prostu leżąc pod kołdrą i pijąc ciepłą herbatę. Dopiero gdy kaszel utrzymuje się dłużej i zaostrza, idziesz do lekarza, a ten – jeśli jest dobrym specjalistą – nie będzie wcale skory do automatycznego wypisania ci antybiotyku. Zrobi porządny wywiad, zleci, być może, jakieś badania i wtedy zdecyduje. Po co strzelać z armaty do muchy? Politycy nie posługują się takim algorytmem – i to nie tylko w mieszkaniówce.

Weźmy inny problem, który spędza nam dzisiaj sen z powiek – i to w ujęciu globalnym: ocieplenie klimatu. Zjawisko to zwykle przedstawia się, poniekąd słusznie, jako zagrożenie dla istnienia cywilizacji „takiej, jaką znamy”. Jest ono zdaniem wielu decydentów i ekspertów ekwiwalentem komety zmierzającej w kierunku Ziemi i trzeba podjąć zdecydowane działania, by mu przeciwdziałać. Jakie więc działania wybierają politycy?

Czy – gdy chcą skłonić przemysł do redukcji emisji dwutlenku węgla – opodatkowują ją? Zdecydowana większość ekonomistów uważa, że byłby to najskuteczniejszy sposób osiągnięcia celu. Ale politycy go nie wybierają. Tworzą skomplikowany mechanizm handlu emisjami, który zaburza relacje gospodarcze, prowadzi do nieoptymalnych przesunięć w globalnych łańcuchach wartości i bardzo silnie, zachęcając spekulację, podnosi ceny energii.

Czy – gdy chcą zwiększyć udział produkcji energii z czystych źródeł – budują bądź umożliwiają budowę efektywnych, długowiecznych i bezpiecznych elektrowni jądrowych? Przeciwnie. Siłownie jądrowe zamykają – jak w Niemczech czy Hiszpanii, a w zamian promują, również czyste, ale nie aż tak efektywne, źródła odnawialne, takie jak wiatr czy energia słoneczna. Ponadto dążą do wymuszenia głębokiej zmiany przyzwyczajeń konsumpcyjnych społeczeństw, każąc ludziom na każdą aktywność patrzeć przez pryzmat śladu węglowego. Zakładają, że społeczeństwa i rządy całego świata zjednoczą się w rozpisanym na dekady wysiłku, by osiągnąć cel, jakim jest redukcja wzrostu temperatur do 1,5 st. C w porównaniu z epoką przedprzemysłową.

Jak realistyczne jest założenie o trwałości tak szerokiego aliansu? Badania historyczne pokazują, że trwałość międzypaństwowych sojuszy to średnio 10 lat. To prawda, że zwykle brano w nich pod uwagę umowy dotyczące bezpieczeństwa, a więc w przypadku XX-wiecznej innowacji, jaką są umowy środowiskowo-klimatyczne, może być inaczej. Tylko że tego nie wiemy, a co najwyżej możemy mieć na to nadzieję.

Wiemy natomiast, że długoterminowe umowy zawierane przez rządy w kwestiach niemilitarnych są bardzo często naruszane i obchodzone, a tym bardziej, im dłużej obowiązują. Niech przykładem będzie członkostwo w WTO, Światowej Organizacji Handlu. Państwa, które do niej należą, zobowiązują się do ograniczania protekcjonizmu w handlu międzynarodowym i inwestycjach. Tymczasem dziś mamy do czynienia z gwałtownym odradzaniem się tendencji protekcjonistycznych, także po stronie tych, którzy powstanie WTO zainicjowali – mimo że żaden kraj umowy członkowskiej nie wypowiedział. I to właśnie protekcjonizm podkopuje w niektórych obszarach główne cele polityk klimatycznych UE. Na przykład Bruksela zdecydowała, że zastąpienie elektrykami aut spalinowych pomoże w zielonej transformacji Europy, ale gdy okazało się, że najtańszych elektryków dostarcza przemysł chiński, postanowiła ten import oclić, a więc ograniczyć, zmniejszając tempo elektryfikacji naszych dróg. Nawiasem mówiąc, to ustępstwo Brukseli pod presją nacisków europejskiej branży moto każe się zastanowić nad szczerością politycznych oświadczeń na temat powagi kryzysu klimatycznego.

Summa summarum w ów poważny kryzys strzela się nieprecyzyjną i nieprzetestowaną, bo zaimprowizowaną naprędce armatą, zamiast skorzystać w pierwszej kolejności ze sprawdzonych, lepszych i przynoszących szybsze rezultaty rozwiązań. Ale takie podejście dotyczy nie tylko megaproblemów, lecz także problemów pomniejszych. Kwestii lokalnych, narodowych, regionalnych, globalnych. Polityczne modus operandi jest zawsze podobne: ignorować istnienie sprawdzonych recept, konieczne kroki odsuwać ad Kalendas Graecas, a w zamian oferować wybrakowane erzace i mrzonki, czyli albo coś, co nie zadziała, jak trzeba, albo efektowną homeopatię.

Systemowe czary-mary

Skupmy się na Polsce. Od lat zaniedbujemy ochronę zdrowia, która ma się coraz gorzej. Przytłoczona rosnącymi kosztami, oferuje coraz niższej jakości usługi. To idealna ilustracja tego, o czym piszę. Sprawdzone recepty mogące zwiększyć dostępność usług zdrowotnych, zmniejszyć ich koszty i podnieść jakość nie znajdują posłuchu w ministerialnych departamentach i gabinetach politycznych, mimo że są importowane z krajów bogatszych i dla demokracji modelowych, takich jak: Szwajcaria, Holandia, Niemcy czy Szwecja. W zamian uprawia się populistyczne czary-mary wokół składki zdrowotnej, przekonując, że wystarczy ją podnieść, opornych i kombinatorów wtłoczyć z powrotem do etatystycznego systemu, i – voilà! – problem rozwiązany.

To samo myślenie obowiązuje w przypadku emerytur. Tu też zamyka się oczy na demograficzną zapaść, której doświadczamy, przekonując, że tu się przytnie, a tam się dołoży i będzie dobrze. Tymczasem tam, gdzie systemy emerytalne są wydolne, np. w Singapurze, nacisk kładzie się na indywidualne oszczędności, które są inwestowane w obligacje i akcje, dzięki czemu generują one realne zwroty. Systemy te dają obywatelom podmiotowość, umożliwiając wpływ na to, w co są inwestowane ich środki i w jakiej wysokości i trybie są im wypłacane po osiągnięciu wieku emerytalnego. Co więcej, pieniądze na kontach emerytalnych są własnością obywateli. W Singapurze ma to praktyczny wymiar przejawiający się choćby w tym, że są dziedziczone, a 20 proc. z nich można wypłacić już po ukończeniu 55. roku życia.

Wprowadzenie rozwiązań, które funkcjonują dobrze w innych krajach, w dodatku opartych na intuicyjnych i sprawdzonych zasadach własności, wydaje się krokiem oczywistym, a jednak politycy go w Polsce unikają. I do systemu edukacji rządzący mają podobne podejście: co jakiś czas podwyżka dla nauczycieli, aby nie strajkowali, i jakaś pseudoreforma uczelni wyższych sprowadzająca się do przetasowań formalnych i redystrybucyjnych, jak w przypadku zmian Gowina. Jej szumne cele – podniesienie jakości kształcenia uniwersyteckiego i umiędzynarodowienie polskiej nauki – osiągnięte nie zostały. Zwiększono za to skomplikowanie systemu przy utrzymującej się finansowej niewydolności. To dlatego zwykle polscy naukowcy osiągają prawdziwe sukcesy dopiero za granicą.

Tymczasem znów pomóc mogłoby przeszczepienie rozwiązań z miejsc, w których nauka kwitnie, jak choćby z USA: większa samorządność, ale i samo- dzielność w pozyskiwaniu środków na kształcenie i badania, mniejszy opór wobec idei czesnego, przy jednoczesnym realnym wsparciu ubogich i utalentowanych ze strony państwa i prywatnych fundacji. I odbiurokratyzowanie wymogów związanych z zakładaniem nowych uczelni. Kto zapoznał się z tą listą absurdów, wie, że zgodzić się na ich spełnienie może tylko osoba wyjątkowo zdeterminowana, czyli ktoś, kto chce zarabiać na sprzedaży dyplomów, a nie ktoś, kto chciałby zainwestować w prawdziwą uczelnię. Niestety, „reformy” uczelni wyższych w Polsce sprawiły, że – sądząc po przekazach medialnych – głównym punktem refleksji intelektual nej na uczelniach jest system punktowania publikacji naukowych.

Wspomniałem o roli państwa w pomocy ubogim. Tu także politycy z uporem zamykają oczy na to, co zadziała. Szacuje się np., że ok. 1,8 mln Polaków, czyli ok. 5 proc. populacji, żyje w skrajnym ubóstwie. Części z nich system nie dostrzega, przesypują się oni przez oka socjalnej sieci, niezauważeni i zaniedbani. To takie osoby trafią do programów typu „Sprawa dla reportera”, ludowej trybuny Polski B, tak wykpiwanej przez mieszczuchów.

Jednocześnie państwo mnoży hojne programy wsparcia kierowane do całej, także tej żyjącej dobrze i zamożnie, populacji Warszawy, Wrocławia czy Gdańska. A do przynajmniej delikatnej poprawy sytuacji nie potrzeba Einsteina. Gdyby np. zaprzestać wypłacania świadczeń w ramach programu 800+ na pierwsze dziecko albo gdyby wprowadzić kryterium dochodowe, zaoszczędzone pieniądze można by przeznaczyć na pomoc tym naprawdę potrzebującym, która sięgałaby nawet 12 tys. zł na osobę rocznie.

Nawet przy próbie rozwiązania takiej kwestii, jak nadużycia aresztowań tymczasowych, nie sięga się po prostu po sprawdzone metody, jak np. te z krajów nordyckich. Tam – przede wszystkim w Finlandii – areszty stosuje się głównie w przypadku przestępstw z użyciem przemocy, wychodząc z założenia, że jeśli podsądny nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, to na czas dochodzenia można stosować alternatywne metody kontroli. W Polsce natomiast proponuje się zmiany cokolwiek kosmetyczne, np. eliminację potencjalnej surowej kary jako przesłanki do zasądzenia aresztowania. Nie przeczę, że robi się to w dobrej wierze, a same zmiany idą w dobrym kierunku, jednak brakuje woli i zdecydowania, by były wystarczająco głębokie.

Nieistotne 100 konkretów

Czas zapytać: dlaczego? Dlaczego politycy zamiast rozwiązań, które z dużym prawdopodobieństwem zadziałają, wybierają eksperymenty na żywym organizmie albo działania pozorowane? Czy to nie jest działanie sprzeczne z ich interesem?

Pomyślmy o tym, jak chcielibyśmy, by działała demokracja. Oto obywatele wybierają władzę na podstawie jasno zarysowanego, zrozumiałego programu, a potem – przy kolejnych głosowaniach – oceniają wdrożenie i efekty jego realizacji. Jeśli noty są pozytywne, rządzący zyskują reelekcję. Jeśli negatywne, muszą pakować manatki. Racjonalny wyborca, który odczuwa skutki polityk na własnej skórze i debatuje o nich ze współobywatelami, dokonuje adekwatnej recenzji działania rządu, motywując polityków do nieustannego zwiększania skuteczności polityk publicznych. Piękna wizja, prawda? Szkoda tylko, że to niedościgniony ideał. To nie skuteczność rozumianą jako sprawne rozwiązywanie realnych problemów kraju nagradzamy w wyborach. Co zatem?

Czasami o ich wyniku decydują rzeczy zupełnie niezwiązane z rządem i polityką, jak wskazują badacze z Uniwersytetu Stanforda w pracy „Irrelevant events affect voters', evaluations of government performance”. Wykazali oni np., że zwycięstwo lokalnej drużyny futbolu akademickiego na 10 dni przed wyborami sprawia, że urzędujący politycy otrzymują dodatkowe 1,61 pkt proc. głosów w wyborach do Senatu, gubernatorskich i prezydenckich. Racjonalność wyborców jest więc ograniczona.

Jednak nie do końca. Badania potwierdzają, że wyborcy przy urnie naprawdę rozliczają władzę. Punktem spornym pozostaje jednak odpowiedź na pytanie: z czego konkretnie – z efektów wdrażanych polityk czy z samego wdrażania polityk?

Udzielił jej szwedzki politolog Niels Markwat (Uniwersytet w Göteborgu) w pracy „The policy-seeking voter: evaluations of government performance beyond the economy”, relacjonując eksperyment, który przeprowadził na 1786 współobywatelach. Każdy badany musiał zapoznać się z dwoma fikcyjnymi konkurencyjnymi ugrupowaniami opisanymi jako byłe partie tworzące rząd i oszacować w skali 1–7 swoją skłonność do zagłosowania na nie. Kadencje obu zostały mu przedstawione w ramach pięciu atrybutów: rozwoju gospodarki narodowej; kondycji jego własnych finansów osobistych, spełnienia obietnic partii; zgodności realizowanej polityki partii z opinią publiczną; oraz zgodności realizowanej polityki partii z jego osobistymi preferencjami. Okazało się, że dla wyborców ważniejsze jest to, że rząd zrealizował zapowiadane programy niż to, jakie miały one realne efekty dla kraju, a ponad samo wdrażanie zapowiedzianych polityk wyborcy cenią sobie zgodność między polityką a ich osobistymi preferencjami. Słowem, najlepszy polityk to taki, który mówi to, co chcę słyszeć, i spełnia dane mi obietnice, a czy to faktycznie rozwija kraj jako całość i służy innym, to już inna, mniej istotna sprawa. W świetle takich ustaleń łatwo wyjaśnić, dlaczego politycy uciekają, jak najdalej mogą, od skutecznych rozwiązań: nie przysporzą im one zwolenników.

Jeśli wyborca lewicy chce od polityków słyszeć, że zaczną budować mieszkania i pogonią kamieniczników, to politycy lewicy to właśnie wpiszą sobie w program i nie będą skłonni zwiększać podaży mieszkań w prosty, niskokosztowy sposób, redukując biurokrację. Jeśli wyborca chce od polityków prawicy słyszeć, że zadbają oni o dzietność, to politycy prawicy nie będą skłonni reformować programu 800+ w taki sposób, by część środków z niego przeznaczyć na pomoc ubogim i odebrać bogatym nienależne świadczenia.

Co więcej, politycy są wodzeni na pokuszenie, by ich działania były „widoczne”, a nie poprzez efekty. Nie zwalczą, ale będą zwalczać. Nie wyeliminują, ale będą ograniczać. Nie podniosą, ale będą dążyć do podniesienia. Zamaszyste gesty, ta cała świecąca polityczna draperia umalowana w barwy ideologii, to wyborczy lep na głosy wyborców – i stosuje się ją z pełną premedytacją. Realne efekty wdrażanych polityk są istotne tylko o tyle, o ile są pozytywne – wtedy politycy przypinają sobie medale. Gdy negatywne – oskarżają o nie poprzedników lub obecnych rywali. W ten sposób efekt polityk publicznych staje się częścią ideologii i przestaje być miarą skuteczności politycznej. Staje się nieistotny.

I to się nie zmieni, jeśli nie zmieni się perspektywa wyborców, a to będzie o tyle trudne, że obiektywna ocena rezultatów wprowadzania danych polityk wymaga czasu i pewnego przygotowania merytorycznego. Bo jak inaczej wyborca miałby stwierdzić, czy dopłaty do aut elektrycznych naprawdę służą rozwiązaniu problemu klimatycznego, a program 800+ zwiększa dzietność? Obecny rząd, w ramach kampanii wyborczej, zaprezentował listę 100 konkretów do zrealizowania w pierwszych 100 dniach po objęciu władzy. Niektórzy krytykują opieszałość w ich realizacji. Sam przyłączyłem się do tego chóru, ale dzisiaj widzę, że był to błąd. Koncentracja na rozliczaniu rządu ze 100 wykoncypowanych doraźnie w wyborczej gorączce obietnic nie służy naszemu krajowi. Należy się im przyjrzeć, zastanowić się, czemu mają służyć i czy faktycznie są właściwą odpowiedzią na problemy kraju, i dopiero potem ewentualnie naciskać na ich realizację. Tylko spokój i koncentracja na wynikach może nas uratować. ©Ⓟ