Nowa ustawa o dochodach JST ustabilizuje finanse samorządów

Zmiany wynikają z ustawy z 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. poz. 1572; dalej: nowa ustawa o dochodach), która weszła w życie 25 października (z pewnymi wyjątkami, które wchodzą w życie 1 stycznia 2025 r. i 1 stycznia 2026 r.). Ustawa ta zastąpiła regulację z 2023 r. o takim samym tytule.

‒ Nowa ustawa o dochodach ma na celu głównie wzmocnienie stabilności finansowej samorządów, zwiększenie ich autonomii względem decyzji centralnych oraz zapewnienie wyższej transparentności w rozdziale środków publicznych – wskazuje Lilia Czepli-Niewiadomska, radca prawny z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. [opinia eksperta] Prawniczka zauważa, że dzięki zmianom w zakresie dochodów własnych samorządy będą mogły skuteczniej realizować swoje zadania i lepiej reagować na potrzeby lokalne, równocześnie zapewniając sprawiedliwy podział zasobów między różne jednostki. Obowiązujące dotychczas przepisy nie spełniały wymagań współczesnych samorządów, które od lat postulowały reformy. Dlatego konieczne jest ustabilizowanie finansów JST poprzez większy udział dochodów własnych, wprowadzenie obiektywnych zasad naliczania środków finansowych oraz ograniczenie nadmiernych przepływów środków między JST a budżetem państwa.

Zakres przedmiotowy nowej ustawy o dochodach obejmuje określenie: źródeł dochodów JST, zasad ustalania i przekazywania JST dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa, a także zasad ustalania potrzeb finansowych JST i ich finansowania. Zmiany w stosunku do ustawy z 2003 r. są następujące:

• wprowadzenie nowej kategorii JST, tj. miasta na prawach powiatu,
• ustalenie, że rokiem bazowym jest rok poprzedzający o dwa lata rok budżetowy,
• rozszerzenie kategorii dochodów z PIT o kwotę odpowiadającą 14 proc. przychodów podatników objętych ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych.

Nowa ustawa o dochodach to regulacja, z którą muszą zapoznać się samorządowcy, a szczególnie skarbnicy. Poniżej opisujemy najważniejsze – dla skarbników – nowości wynikające z tej ustawy.

i. zmiany w zakresie dochodów jst z tytułu udziału w pit i cit

Pierwszą nowością ważną dla skarbników jest rewolucyjna zmiana w sposobie ustalania dochodów JST z tytułu udziału w podatkach dochodowych. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu nowej ustawy o dochodach, dotychczasowy dochód samorządów z tytułu udziału w PIT i CIT był naliczany na podstawie podatku należnego. Nowa ustawa o dochodach to zmieniła. Dochody od 2025 r. będą obliczane jako procent od faktycznych dochodów podatników danego podatku z terenu JST. Przy czym co do zasady będzie to dochód podatników z ostatniego najbardziej aktualnego roku, za który dane o dochodach podatników są dostępne. Jak wskazuje mecenas Lilia Czepli-Niewiadomska, jedną z najważniejszych korzyści nowej ustawy o dochodach jest uniezależnienie dochodów samorządu od systemu podatkowego, który w naszym kraju zmienia się stosunkowo często, co doprowadza do braku stabilności i przewidywalności w budżetach i wieloletnich prognozach finansowych. Samorządy nie będą musiały martwić się o skutki zmian podatkowych, takich jak wprowadzenie ulg, zwolnień czy podwyższenie kwoty wolnej od podatku. Zdaniem prawniczki nowe zasady mogą umożliwić lepsze prognozowanie dochodów z tytułu subwencji i dotacji.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu, zmiana podstawy naliczania dochodów JST z tytułu udziału w podatku od osób fizycznych (PIT) i podatku od osób prawnych (CIT) skutkuje koniecznością określenia nowych procentowych udziałów w tych dochodach. [tabela] Wskaźniki procentowe w nowym systemie zapewniają dla każdej kategorii JST dochody, które przewyższają dochody z tytułu udziału w PIT i CIT z dotychczasowego systemu i co do zasady pokrywają znaczną część obecnych subwencji.

Udziały te zostały ustalone w taki sposób, aby zapewnić dochody wyższe niż w systemie dotychczasowym. Co więcej, rozszerzony został katalog dochodów z PIT, obejmując po zmianach również podatek ryczałtowy od przychodów ewidencjonowanych, co od dawna postulowały samorządy. Do wyliczeń będą wykorzystywane najbardziej aktualne dane.

Analogiczne podejście przyjęto dla ustalania kwoty rocznego dochodu JST z tytułu udziału w CIT.

Nowa ustawa o dochodach wprowadza waloryzację danych o dochodach podatników PIT i CIT, aby je urealnić do warunków roku budżetowego. W przypadku dochodów podatników PIT waloryzacja następować będzie za pomocą wskaźnika dynamiki przeciętnego wynagrodzenia i dynamiki zatrudnienia. Natomiast w przypadku dochodów podatników CIT waloryzacja następować będzie dynamiką nominalnego PKB. Ta uwzględniać będzie zarówno wzrost gospodarczy, jak i inflację. Przyjęte wskaźniki są wskaźnikami obiektywnymi, powszechnie znanymi i prognozowanymi oficjalnie dla potrzeb budżetowych.

Dane o dochodach podatników, na podstawie których obliczane będą roczne dochody JST z tytułu udziału w PIT i CIT, pochodzić będą ze złożonych zeznań podatkowych za rok bazowy, a jeżeli nie będą one dostępne, to brane pod uwagę będą najbardziej aktualne dane, według stanu na 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy.

Dochody z tytułu udziałów w PIT i CIT, wyliczone na 2025 r. na podstawie proponowanych rozwiązań, będą wyższe od dochodów z tych tytułów, wyliczonych na podstawie dotychczasowych przepisów, łącznie dla wszystkich JST o 92,8 mld zł, tj. o prawie 85,4 proc. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowej ustawy o dochodach, kwota zwiększonych dochodów z tytułu udziału w PIT i CIT dla danej jednostki została zdefiniowana jako kwota kalkulacyjna, która będzie porównywana z potrzebami finansowymi przewidzianymi w tej ustawie. W efekcie tych porównań jednostka może otrzymać subwencję ogólną.

ii. zmiany w zakresie określania potrzeb finansowych jst oraz ich finansowania

Kolejną ważną kwestią dla skarbników jest wprowadzenie przez nową ustawę o dochodach zmiany w systemie finansowania JST. Otóż dotychczasowe części subwencji ogólnej zastąpiły potrzeby finansowe JST. Potrzeby te będą finansowane głównie ze zwiększonych dochodów JST z tytułu udziału w PIT i CIT. W sytuacji, gdy środki te okażą się niewystarczające, przyznana zostanie subwencja ogólna z budżetu państwa. Potrzeby finansowe będą elementem kalkulacyjnym do ustalenia subwencji ogólnej. [ramka]

Zgodnie z art. 23 nowej ustawy o dochodach potrzeby finansowe JST to suma potrzeb:

• wyrównawczych,

iii. nowa korekta zamożności

Skarbników na pewno zainteresują zmiany mechanizmu korekty zamożności. Przy czym dotyczą one wyłącznie najbogatszych jednostek. Przepisy zawarte w art. 32 nowej ustawy o dochodach zastępują dotychczasowy system wpłat do budżetu państwa (tzw. janosikowe) bardziej sprawiedliwym mechanizmem. Korekta zamożności będzie teraz uwzględniać zarówno dochody podatkowe, jak i subwencję ogólną, co nie miało miejsca w poprzednim systemie. W uzasadnieniu do projektu nowej ustawy wskazuje się, że parametry korekty będą jednolite dla wszystkich kategorii JST.

Według nowej ustawy o dochodach, jeżeli wskaźnik zamożności danej JST będzie większy od 120 proc. wskaźnika zamożności danej kategorii JST, to korekta zamożności stanowić będzie 50 proc. nadwyżki wskaźnika zamożności danej JST ponad 120 proc. wskaźnika zamożności danej kategorii JST. Ponadto JST nie będzie ponosić wydatków na rzecz budżetu państwa w postaci wpłat janosikowego. Korekta zamożności dokonywana będzie co do zasady poprzez obniżenie kwoty zwiększonych dochodów z PIT i CIT. W efekcie nowe rozwiązania spowodują, że korekta zamożności będzie mniejsza niż dotychczasowe wpłaty janosikowego.

iv. wydzielenie miast na prawach powiatu

Nowa ustawa o dochodach wprowadza wydzielenie miast na prawach powiatu jako osobnej kategorii JST, co pozwoli na bardziej precyzyjne ustalenie ich potrzeb finansowych. Według poprzednich rozwiązań miasta te były finansowane z części gminnej i powiatowej, co nie uwzględniało w pełni ich specyfiki.

Wydzielenie miast na prawach powiatu umożliwi dokładniejsze określenie potrzeb finansowych tych JST, szczególnie w kontekście wydatków wyrównawczych. Miasta te mają bowiem inną strukturę wydatków bieżących niż gminy i powiaty, co potwierdzają analizy Ministerstwa Finansów.

Nowa ustawa o dochodach umożliwi dostosowanie systemu finansowania do specyficznych potrzeb rozwojowych i wydatkowych miast na prawach powiatu, co wpłynie na bardziej efektywne planowanie i realizację zadań. Wydzielenie obejmuje wszystkie elementy systemu dochodów samorządu terytorialnego, zarówno w zakresie udziału w PIT i CIT, jak i ustalania potrzeb finansowych. ©℗

Skarbnicy będą mieli większą swobodę w rozdziale funduszy na zadania priorytetowe

Nowelizacja ustawy o dochodach przewiduje mechanizmy, które mogą prowadzić do zwiększenia dochodów JST, np. przez zmiany w podziale podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz innych formuł finansowania JST. Zwiększenie udziału samorządów w podatkach może poprawić stabilność finansową gmin, powiatów i województw, dając im większą niezależność finansową. Zwiększy to także motywację JST do stymulowania rozwoju gospodarczego na swoim terenie, gdyż wzrost dochodów podatników będzie się bezpośrednio przekładał na dochody JST, a samorządy będą mogły czerpać realne zyski z inwestycji w rozwój. W przypadku większych wpływów do budżetów samorządów może pojawić się możliwość przeznaczenia większych środków na wynagrodzenia dla kluczowych stanowisk, w tym skarbników.

Na plus należy ocenić także lepszą prognozowalność dochodów. Dzięki bardziej transparentnym i przewidywalnym mechanizmom podziału dochodów skarbnicy mogą lepiej planować budżety, co ułatwia długoterminowe planowanie finansowe i realizację inwestycji. Zamiast polegać na zmieniających się dotacjach z budżetu państwa, będzie można liczyć na bardziej stabilny strumień dochodów.

Nowa ustawa o dochodach JST przewiduje także większą elastyczność w alokacji środków. Zwiększenie autonomii w tym zakresie może dawać JST większą elastyczność w dostosowywaniu polityki dochodowej do lokalnych potrzeb. Skarbnicy będą mieli większą swobodę w rozdziale funduszy na zadania priorytetowe.

Ustawa przewiduje także mechanizmy wyrównawcze, które wspierają gminy o niższych dochodach. Takie rozwiązania mogą pomóc wyrównać poziom dostępności do usług publicznych i inwestycji.

Biorąc pod uwagę wady nowelizacji, wskazać należy ryzyko posiadania przez JST niewystarczających środków na realizację zadań. Pomimo potencjalnego wzrostu dochodów w niektórych samorządach, zwłaszcza tych o specyficznych potrzebach (np. z dużą liczbą osób starszych czy stopniowo wyludniające się), nadal będą trudności z finansowaniem wszystkich swoich zadań, ze względu na to, że nowa ustawa w głównym stopniu wiąże finansowanie JST z dochodami z PIT oraz CIT. Nowe regulacje są też niekorzystne dla gmin mających dużą powierzchnię, a małą liczbę mieszkańców. Zmiany mogą także doprowadzić do tego, że finansowanie może być w dużym stopniu uzależnione od bieżącej sytuacji gospodarczej (np. wzrostu dochodów z PIT), co może sprawiać, że JST staną się bardziej podatne na wahania koniunkturalne, np. w czasie recesji gospodarczej.

Największe obawy budzi jednak to, że zmiany mogą nie rozwiązać problemu nierówności między bogatymi i biednymi samorządami. Choć mechanizmy wyrównawcze mają poprawić sytuację najbiedniejszych JST, istnieje ryzyko, że nie zawsze będą wystarczające, aby w pełni zniwelować różnice w dostępności do funduszy.

Biorąc pod uwagę stronę techniczną, jako wadę wskazać należy również zwiększone obciążenia administracyjne. Zmiany w strukturze dochodów mogą wiązać się z koniecznością dostosowania systemów informacyjnych i procedur administracyjnych, co w krótkim okresie może obciążyć skarbników i ich zespoły dodatkowymi obowiązkami.

Zmiany w ustawie o dochodach prowadzą do większej niezależności finansowej samorządów (np. dzięki większym udziałom w PIT), skarbnicy będą więc odpowiedzialni za jeszcze dokładniejsze planowanie, prognozowanie, raportowanie oraz zarządzanie tymi środkami. Wprowadzenie nowych zasad podziału dochodów wymaga także dodatkowego szkolenia pracowników samorządowych, a często trudno o przeprowadzenie efektywnych szkoleń. ©℗