Wielkanocne wydatki JST: co wolno sfinansować, a co jest zakazane

Choć przepisy kodeksu pracy (np. art. 16 i art. 94) mówią o obowiązku zaspokajania potrzeb pracowników (bytowych, kulturalnych, socjalnych), to w sektorze publicznym ich realizacja musi się odbywać przede wszystkim zgodnie z zasadami finansów publicznych. Dla m.in. JST obowiązują więc bardziej rygorystyczne zasady niż w firmach, jeśli chodzi o wydatkowanie środków. W ich przypadku wydatki muszą wynikać z konkretnego zadania lub podstawy prawnej, muszą być zaplanowane i ujęte w planie finansowym, muszą być odpowiednio udokumentowane i sklasyfikowane. Jeśli któryś z tych warunków nie jest spełniony – nawet drobny zakup może być uznany za niegospodarność, a nawet naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sama klasyfikacja nie wystarczy – liczy się cel wydatku

Wielu księgowych zakłada, że skoro dany wydatek został ujęty w planie finansowym i zaklasyfikowany zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (dalej: rozporządzenie w sprawie klasyfikacji), to nie powinien budzić zastrzeżeń. To jednak nie zawsze wystarczy. Jak zaznacza Marcin Nagórek, radca prawny, aspekty związane z ewidencjonowaniem środków, jak i klasyfikacją budżetową, jakkolwiek są istotne z punktu widzenia regulacji prawnych z zakresu rachunkowości, to jednak mają tylko znaczenie wtórne. Kluczowe jest ustalenie podstawy materialno-prawnej wydatku. Oznacza to, że nawet ujęcie w planie finansowym konkretnej kwoty wydatków w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej nie może przesądzać „automatycznie” o legalności wydatku – podkreśla ekspert.

Ozdoby wielkanocne – tylko jeśli są częścią zadania

Kierując się ww. zasadami, można stwierdzić, że zakup ozdób świątecznych (np. pisanek, stroików, koszyczków) nie może być traktowany jako zwykły wydatek bieżący. Ich sfinansowanie ze środków budżetowych jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy stanowią element realizacji konkretnego zadania publicznego, ujętego w planie finansowym jednostki.

Ponadto, jak zauważa Marcin Nagórek, obok aspektu realizacji zadania publicznego równie istotne jest to, że tego rodzaju okazjonalne wydatki nie mogą stanowić nakładów na majątku podmiotów trzecich. Nie może być mowy o finansowaniu np. ozdób zamieszczanych na prywatnych posesjach czy w budynkach, do których samorząd nie ma tytułu prawnego. Środki publiczne muszą być co do zasady powiązane z mieniem JST. Można więc kupić ozdoby świąteczne na takie wydarzenia jak:

– organizacja jarmarku wielkanocnego z udziałem lokalnej społeczności,

– prowadzenie warsztatów plastycznych w domu kultury lub świetlicy,

– konkurs świąteczny dla dzieci, połączony z wystawą lub wydarzeniem edukacyjnym.

W takich przypadkach zakup ozdób może zostać:

– ujęty jako koszt materiałów związanych z realizacją zadania statutowego,

– sfinansowany w paragrafie 4210 – „Zakup materiałów i wyposażenia”,

– powiązany z klasyfikacją zadaniową i działem (np. 921 – „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”, 854 – „Edukacyjna opieka wychowawcza”),

– odpowiednio opisany w dokumentacji np. w zapotrzebowaniu, preliminarzu, sprawozdaniu z realizacji działania.

Należy unikać wydatków ponoszonych bez dokumentów potwierdzających ich związek z realizacją zadania publicznego, a także ogólnikowych zapisów na fakturach typu „na potrzeby dekoracji urzędu”. W razie kontroli może to skutkować zarzutem niegospodarności.

Katalog zadań własnych gminy – jak wskazuje art. 7 ustawy o samorządzie gminnym – ma charakter otwarty („w szczególności”), co może dawać JST pewien margines interpretacyjny, ale wydatek musi służyć realizacji spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Najlepiej, aby wydatki były przypisane do konkretnego zadania publicznego, co pozwala jednoznacznie wykazać z nim ich związek, np. zakup dekoracji na wydarzenia z udziałem mieszkańców, akcję promującą lokalne tradycje. Powinien istnieć dokument (np. zarządzenie, program, plan wydarzenia), który uzasadnia zakup. Faktura i opis powinny jasno wskazywać cel zakupu – np. „ozdoby i materiały na konkurs plastyczny dla dzieci w ramach projektu X”.

Jarmark wielkanocny: problematyczne uzasadnienie

W niektórych gminach organizowane są jarmarki wielkanocne, na które planuje się zakup ozdób, dekoracji. Taki wydatek może być zasadny, ale tylko wtedy, gdy wydarzenie ma rzeczywisty związek z realizacją zadania publicznego, a nie wyłącznie walor estetyczno-handlowy. Jak zauważa Piotr Wieczorek, księgowy i prezes ASPEKT PW Sp. z o.o., w przypadku jarmarków – będących z natury imprezami handlowymi o charakterze ponadlokalnym, powiązanymi ze świętami religijnymi – pojawia się pytanie, czy można je uznać za element lokalnej tradycji, skoro historycznie nie były powszechnie organizowane w Polsce. Z perspektywy organów kontroli, uznanie, że organizacja jarmarku wielkanocnego stanowi zadanie własne gminy w zakresie promocji, może być problematyczne – szczególnie jeśli nie jest adresowana do odbiorców spoza wspólnoty samorządowej. Encyklopedia PWN w definicji jarmarku pomija aspekt kulturalny, a wskazuje na świąteczny. Natomiast Wielki słownik języka polskiego PAN określa, że jest to impreza handlowa organizowana cyklicznie z jakiejś okazji, której towarzyszą także zabawy z tańcem i śpiewem oraz różne pokazy artystyczne – zauważa ekspert. Zatem cele podstawowe jarmarku są handlowe, a kulturalne są pobocznymi, więc to utrudnia uzasadnienie ich finansowania jako wydarzenia promocyjnego czy kulturalnego. Co więcej, jeśli odbiorcami jarmarku są wyłącznie mieszkańcy danej gminy, trudno uznać jego organizację za działanie stricte promocyjne – które z definicji powinno być skierowane do odbiorców spoza danego samorządu – podkreśla Piotr Wieczorek.

Jajeczko dla pracowników: możliwe wyjątkowo

Spotkania wielkanocne o charakterze integracyjnym (np. poczęstunek dla pracowników) nie powinny być finansowane z budżetu jednostki. Nie są związane z realizacją zadań publicznych i nie stanowią bieżącej działalności.

Wyjątek dotyczy spotkań o charakterze oficjalnym, organizacyjnym lub szkoleniowym – np. narada z krótkim poczęstunkiem, połączona z omówieniem planów na kolejne miesiące. W takim przypadku możliwe jest sfinansowanie niektórych kosztów (np. cateringu, pod warunkiem, że długość spotkania wymaga zapewnienia posiłku) z paragrafu 4300 (Zakup usług pozostałych) – ale tylko przy pełnej dokumentacji i wyraźnym powiązaniu ze służbowym celem spotkania.

Natomiast spotkania o charakterze towarzyskim lub w celu wspólnego celebrowania okazji świątecznych mogą być sfinansowane ze środków ZFŚS tylko wtedy, gdy mają charakter działalności socjalnej – na przykład jako wydarzenia kulturalno-oświatowe dla pracowników i emerytów. Jak wyjaśnia Piotr Wieczorek – w zakresie działalności kulturalno-oświatowej istnieje odstępstwo od reguły konieczności uwzględnienia sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej. To jedna z najbardziej interpretacyjnie złożonych kwestii w kontekście ZFŚS, dlatego kluczowe znaczenie mają zapisy regulaminu i forma organizacyjna wydarzenia.

I tak, jeśli wydarzenie ma formę usługi wspólnej dla uczestników, np. spotkanie integracyjne (a nie świadczenia indywidualnego):

• nie występuje ulga, dopłata ani przeliczenie na osobę,
• zostało ujęte w regulaminie ZFŚS,
• uczestnikami są osoby uprawnione zgodnie z ustawą o ZFŚS,

– to kryteria socjalne nie są wymagane.

W przeciwnym razie, np. przy jednakowych świadczeniach dla wszystkich uczestników, należy je stosować bezwzględnie.

Przypomnijmy jeszcze, że definicja działalności socjalnej odnosi się do usług świadczonych przez pracodawców na rzecz różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, opieki nad dziećmi w żłobkach, klubach dziecięcych, sprawowanej przez dziennego opiekuna lub nianię, w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, udzielanie pomocy materialnej – rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe na warunkach określonych umową. A regulamin funduszu musi być opracowany zgodnie z przepisami ustawy o ZFŚS.

Paczki i bony: wyłącznie z ZFŚS

Wielkanocne paczki, bony lub inne świadczenia dla pracowników nie mogą być finansowane z budżetu jednostki – nawet w symbolicznej wysokości. Tego rodzaju wydatki mają charakter socjalny i muszą być realizowane wyłącznie ze środków ZFŚS.

W jednostkach ze sfery budżetowej – takich jak szkoły, przedszkola, ośrodki pomocy społecznej czy urzędy – tworzenie ZFŚS jest obowiązkowe. Tym bardziej istotne jest prawidłowe kwalifikowanie i dokumentowanie wszelkich świadczeń świątecznych.

Zgodnie z ustawą o ZFŚS, świadczenia przyznawane z funduszu muszą uwzględniać sytuację życiową, rodzinną i materialną osoby uprawnionej. Nie mogą być więc jednakowe dla wszystkich pracowników – bez stosowania kryteriów socjalnych. Jednostki, które nie stosują kryteriów socjalnych przy przyznawaniu świadczeń, naruszają przepisy ustawy o ZFŚS. Może to skutkować zakwestionowaniem wydatku i koniecznością jego zwrotu w przypadku kontroli.

Paczki dla dzieci – ważne, czyje to dzieci

Paczki wielkanocne dla dzieci mogą być finansowane z budżetu jednostki tylko wtedy, gdy są przeznaczone dla beneficjentów działań statutowych – np. dzieci uczęszczających do przedszkola, uczestników warsztatów, konkursów czy imprez otwartych dla mieszkańców. W takiej sytuacji wydatek należy ująć w paragrafie 4210 – „Zakup materiałów i wyposażenia”, z odpowiednim przypisaniem do działu klasyfikacji budżetowej zgodnego z charakterem zadania, np.: 801 – „Oświata i wychowanie”, 921 – „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”, 854 – „Edukacyjna opieka wychowawcza”.

Jeżeli natomiast paczki są przeznaczone dla dzieci pracowników, stanowią świadczenie socjalne i mogą być finansowane jedynie z ZFŚS – pod warunkiem, że regulamin to przewiduje oraz że przy ich przyznawaniu uwzględnia się sytuację życiową, rodzinną i materialną uprawnionego pracownika. Regulamin ZFŚS powinien wprost wskazywać, że jednym z rodzajów świadczeń rzeczowych mogą być paczki dla dzieci pracowników. Przy czym przyznawanie ich powinno następować w oparciu o złożone przez pracowników wnioski zawierające oświadczenie o sytuacji rodzinnej i materialnej.

Kto odpowiada za błędne wydatkowanie

W jednostkach sektora finansów publicznych to kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za gospodarkę finansową – w tym za prawidłowość wydatków, także tych świątecznych. Jeżeli środki zostaną wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – np. na zakup dekoracji do biura bez dobrego uzasadnienia na powiązania z zadaniem – może to zostać ocenione jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a konsekwencje spadną właśnie na kierownika. Dlatego warto konsultować wątpliwe wydatki z działem finansowym, a także dokumentować każdy zakup. Jeśli zaś chodzi o środki z funduszu socjalnego, to zawsze warto upewnić się, że regulamin ZFŚS zawiera zapisy pozwalające na konkretne świadczenia.

Co w razie wątpliwości

Z punktu widzenia praktyki jednostki, warto dbać o pewność prawną każdego wątpliwego wydatku. W ocenie Marcina Nagórka można w sytuacji „krytycznej” skorzystać z oficjalnej ścieżki i uzyskać stanowisko od Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: RIO). Taką możliwość daje art. 13 pkt 11 ustawy o RIO. Ważne jednak, by kierować pytania do RIO właściwej miejscowo dla danej JST, ponieważ stanowiska izb mogą się różnić z uwagi na stan faktyczny sprawy. Warto jednak przypomnieć, że opinia RIO nie jest wiążąca i ma charakter opiniodawczy. ©℗