Umowy w imieniu gminy podpisuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednak gdy z kontraktu wynika zobowiązanie pieniężne po stronie samorządu, to do jej zawarcia potrzebna jest jeszcze kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu).

Bez tego potwierdzenia kontrakt nie dojdzie do skutku. Co ważne, wymóg kontrasygnaty skarbnika jest ustanowiony we wszystkich ustawach ustrojowych samorządu, tj. na poziomie gminy, powiatu i województwa. Kontrasygnata nie jest określona w jednym akcie prawnym. Dla ustalenia jej istoty potrzebne jest przeanalizowanie wielu regulacji. Oprócz ustaw samorządowych wchodzą w grę jeszcze m.in. kodeks cywilny i ustawa o finansach publicznych. Kontrasygnata rozumiana jest najczęściej jako potwierdzenie w sformalizowany sposób, że jednostka samorządowa dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zobowiązania oraz akceptuje legalność dokonywanej czynności. Niestety w praktyce zdarza się, że jest pomijana, a wtedy pojawia się wątpliwość, czy przystąpienie do realizacji umowy przez gminę może świadczyć o dorozumianej kontrasygnacie skarbnika. Orzecznictwo w tym zakresie też nie jest jednolite.
Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, to do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Podobne rozwiązania (ale nie o identycznej treści) znajdują się w pozostałych regulacjach samorządowych.
Co podlega kontrasygnacie
Ustawa o samorządzie powiatowym wskazuje w art. 48 ust. 3, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, to do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Przy czym określenie „zobowiązania majątkowe” jest sformułowaniem szerszym niż „zobowiązania pieniężne” (wynikające z u.s.g.), gdyż te pierwsze nie muszą mieć charakteru pieniężnego. Przykładami czynności prawnych, które powodują powstanie niepieniężnych zobowiązań majątkowych, są: darowizna rzeczowa, zamiana czy nieodpłatne przekazanie środka trwałego.
To nie wszystkie różnice wynikające z regulacji. Kolejną jest to, że w przypadku gminy chodzi o takie czynności, które dopiero w przyszłości mogą skutkować takimi zobowiązaniami, np. zapłaty zawartych w umowie kar umownych, odszkodowań czy odsetek za zwłokę.
Z kolei w ustawie o samorządzie województwa jest mowa o obowiązku kontrasygnaty, który dotyczy jedynie czynności prawnych, z których już w momencie podpisywania wynika zobowiązanie pieniężne. Z tego obowiązku wyłączone są zatem np. umowy przedwstępne.
Różnice w regulacjach ustrojowych polegają w praktyce na rodzaju czynności prawnych, jakie wymagają kontrasygnaty. [tabela]
Tabela. Różnice w regulacjach ©℗
Szczebel samorządu Wymóg kontrasygnaty
Gmina czynności, które mogą spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego po stronie gminy
Powiat Czynności, z których wynikają zobowiązania majątkowe po stronie powiatu
Województwo czynności, z których wynika zobowiązanie pieniężne po stronie województwa
Zobowiązania pieniężne
Jak należy rozumieć pojęcie „zobowiązania pieniężne”? Są to czynności prawe o charakterze majątkowym, których przedmiotem jest świadczenie pieniężne. Polega ono na przeniesieniu z jednej strony na drugą pewnej wartości ekonomicznej pod postacią określonej sumy pieniężnej wyrażonej w danej walucie. Świadczenie pieniężne może być przedmiotem zobowiązania od początku jego powstania i mieć charakter podstawowy albo może pojawić się później, zastępując pierwotne świadczenie niepieniężne, np. gdy przedmiotem świadczenia jest naprawienie szkody. Spełnienie świadczenia pieniężnego może nastąpić w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (przelew).
Pojęcie „kontrasygnata” nie jest zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Jak wyjaśnia Internetowy Słownik PWN – to złożenie podpisu na akcie prawnym podpisanym już przez kogoś, wymagane do uzyskania przez ten akt prawomocności.
W orzecznictwie podkreśla się, że kontrasygnata skarbnika gminy nie jest oświadczeniem woli, gdyż to w imieniu gminy składa jednoosobowo wójt lub upoważnione przez niego osoby (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09, 3 października 2012 r., sygn. akt II CSK 97/12 i 15 marca 2013 r., sygn. akt V CSK 180/12). Ponadto przyjmuje się, że kontrasygnata jest potwierdzeniem (gwarancją), że gmina dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania. Oznacza także akceptację skarbnika co do legalności dokonywanych czynności. Jest oświadczeniem wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej. To forma dopasowania zamierzeń organów zarządzających jednostki samorządu terytorialnego do systemu prawa, w szczególności dyscypliny finansów publicznych, a także potwierdzenia, że wolne środki jednostki umożliwiają sfinansowanie planowanego przedsięwzięcia. [przykład 1]

Przykład 1

Bez znaczenia zaplanowanie wydatków w budżecie
Pomiędzy gminą, jako zamawiającym, a firmą budowlaną, będącą wykonawcą, została zawarta umowa na roboty budowlane. Jej przedmiotem jest wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Umowę podpisał wójt. Rodzi ona po stronie JST zobowiązanie pieniężne, dlatego konieczna jest kontrasygnata skarbnika. Czy dla skuteczności umowy i udzielania kontrasygnaty wymagane jest ujęcie inwestycji w budżecie gminy? Przepisy nie określają takiego wymogu dla skuteczności kontraktu czy kontrasygnaty. Skarbnik podpisem potwierdza, że istnieją środki wystarczające na zapłacenie podpisanej umowy, a nie że określone kwoty są zagwarantowane w budżecie gminy. Potwierdza to Sąd Apelacyjny w Łodzi, który w wyroku z 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt I ACa 1156/17) stwierdził, że art. 46 ust. 3 u.s.g. wiąże wymóg kontrasygnaty z możliwością spowodowania przez czynność prawną powstania zobowiązań pieniężnych po stronie gminy. Przepis ten nie uzależnia skuteczności kontrasygnaty od umieszczenia (ujawnienia) danego zobowiązania pieniężnego w budżecie. Przy złożeniu podpisu skarbnik jednak powinien brać pod uwagę nie tylko to, czy JST aktualnie dysponuje środkami na zaspokojenie ewentualnych roszczeń, lecz także musi uwzględnić sytuację JST w dłuższym czasie, w jakim mogą na podstawie czynności prawnej powstać zobowiązania.
Wadliwość kontraktu
Brak kontrasygnaty nie powoduje, że dana umowa jest nieważna, lecz pozbawia ją skuteczności (kontrakt jest wadliwy). Trzeba podkreślić, że skarbnik nie jest osobą, która składa oświadczenia woli w imieniu JST, bo te mogą złożyć osoby do tego upoważnione w przepisach ustaw ustrojowych ‒ wśród nich nie ma skarbnika. Jeżeli więc kontrasygnata zostanie udzielona (np. w terminie wyznaczonym przez stronę, która zawarła z gminą umowę), to ostatecznie dojdzie do zawarcia skutecznej umowy (por. wyrok SA w Szczecinie w wyroku z 30 lipca 2015 r., sygn. akt I ACa 593/14, wyrok SA w Łodzi z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 249/13, wyrok SN z 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09).
Co do bezskuteczności umowy należy wspomnieć, że w nowszych orzeczeniach można znaleźć poglądy wskazujące na podobieństwo z rozwiązaniem zawartym w art. 63 k.c. Kontrasygnata nie jest jednak wyrażeniem zgody osoby trzeciej, o której mowa w art. 63 k.c. W świetle tego przepisu, jeżeli do dokonania czynności prawnej potrzebna jest zgoda osoby trzeciej, to osoba ta może wyrazić zgodę także przed złożeniem oświadczenia przez osoby dokonujące czynności albo po jego złożeniu. Zgoda wyrażona po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od jego daty. Natomiast jeżeli do ważności czynności prawnej wymagana jest forma szczególna, to oświadczenie obejmujące zgodę osoby trzeciej powinno być złożone w tej samej formie.
Na ten temat wypowiedział się SA w Szczecinie w wyroku z 17 lipca 2014 r. (sygn. akt I ACa 383/14). Uznał on, że brak podpisu skarbnika powoduje nieskuteczność czynności prawnej, co należy rozumieć w ten sposób, że czynność ta jest co prawda ważna, ale nie wywołuje skutków prawnych. Szczeciński SA podał, że wprawdzie przepisy ustaw ustrojowych nie precyzują formy udzielenia kontrasygnaty, to jednak nie pozwalają na przyjęcie, że można jej udzielić np. ustnie czy w sposób dorozumiany. Zdaniem tego sądu kontrasygnata powinna być wyrażona w formie pisemnej. [przykład 2]

Przykład 2

Skutki braku pisemnego potwierdzenia aneksu do umowy
W trybie zamówień publicznych gmina wybrała firmę do wybudowania tężni drewnianych. Umowa uzyskała kontrasygnatę skarbnika. Podczas rozmów wykonawcy z włodarzem postanowiono zmienić lokalizację inwestycji. To zaś powodowało wzrost kosztów jej realizacji. Włodarz z firmą budowlaną zawarł aneks do umowy. Ten nie został jednak przekazany do kontrasygnaty skarbnika. Oznacza to, że nie wywołał on skutków prawnych. Aneks z istoty swej jest pochodną skutecznie zawartej umowy.
Co z formą szczególną
Czy jeżeli umowa musi być zawarta w formie szczególnej, np. aktu notarialnego, to kontrasygnata również powinna przybrać taką postać? Przeważa pogląd, że ten wymóg nie rozciąga się na kontrasygnatę. Brak jest bowiem podstaw do stosowania wymogu formy aktu notarialnego dla oświadczenia skarbnika. Zadość temu warunkowi czyni przedłożenie kontrasygnaty skarbnika w formie pisemnej i odnotowanie tego dokumentu w akcie notarialnym. Kontrasygnata nie wchodzi w skład postanowień umowy. Nie jest również zasadny pogląd, że sporządzenie odrębnego dokumentu jest jedynym sposobem udzielenia kontrasygnaty, gdy sama czynność prawna wymaga formy szczególnej. W takim wypadku nie ma bowiem przeszkód, aby kontrasygnata udzielona została na samym dokumencie sporządzonym w szczególnej formie (na dokumencie aktu notarialnego), i to zarówno w chwili jego sporządzania, jak i po jego sporządzeniu.
Obowiązek pisemnej formy kontrasygnaty komplikuje coraz częściej pojawiające się stanowisko sądów powszechnych, że może ona być także dorozumiana. Co to oznacza? Najogólniej mówiąc, jest to założenie przyjęte na podstawie okoliczności danej sytuacji, że faktycznie doszło do udzielenia kontrasygnaty.
Tę linię orzeczniczą rozpoczął wyrok SN z 27 marca 2000 r. (sygn. akt III CKN 608/98). Uznaje się, że przystąpienie do realizacji umowy znaczy dorozumiane udzielenie kontrasygnaty i tym samym sprawia, że umowa jest prawidłowa (inaczej: sanuje kontrakt). W orzecznictwie zarysowała się tylko rozbieżność co do tego, czy wystarczy tu wykonywanie umowy przez kontrahenta gminy, jak to przyjął SN w wyroku z 27 marca 2000 r. (sygn. akt III CKN 608/98), czy konieczne jest jej realizowanie przez samą gminę, za czym opowiedział się z kolei SN w wyroku z 17 lipca 2009 r. (sygn. akt IV CSK 117/09).
Ta druga linia orzecznicza przeważa. Stanowisko to poparł SN w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt II CSK 28/14). Uznał on, że przystąpienie przez JST do realizacji umowy może być uznane za potwierdzenie jej zawarcia i jednocześnie za złożenie w sposób dorozumiany kontrasygnaty przez skarbnika. Z kolei SA w Katowicach w wyroku z 19 kwietnia 2017 r. (sygn. akt V ACa 90/17) wyjaśnił, że zapłata przez JST wynagrodzenia za wykonane prace stanowi dorozumiane udzielenie kontrasygnaty i powoduje skuteczność umowy od chwili jej zawarcia. Przyjmuje się, że skutek w postaci udzielenia kontrasygnaty w przypadku dorozumianego jej udzielenia następuje z mocą wsteczną, od momentu podpisania kontraktu (por. też np. wyrok SA w Łodzi z 18 września 2018 r., sygn. akt I ACa 1522/17). [przykład 3][ramka]

Przykład 3

Dorozumiane udzielenie kontrasygnaty
Podczas negocjacji dotyczących nawiązania umowy z kontrahentem gminy skarbnik na spotkaniach akceptował stanowisko osób uprawnionych do reprezentacji jednostki, tj. burmistrza i wiceburmistrza, którzy wskazywali przedsiębiorcy, by usługi wykonywał do końca 2020 r. Strony zawarły umowę, ale skarbnik jej nie kontrasygnował. Przedsiębiorca wykonał zamówioną usługę. Gmina zapłaciła mu pierwszą ratę, a wypłacenia kolejnych odmówiła. Burmistrz uznał, że umowa była bezskuteczna, gdyż nie była kontrasygnowana przez skarbnika. Stanowisko włodarza jest błędne, gdyż okoliczności wskazują, że nastąpiła dorozumiana kontrasygnata. Ponadto skoro świadczenie zostało w części spełnione, to powoływanie się na brak kontrasygnaty skarbnika jako przyczynę odmowy zapłaty jest bezskuteczne.
Obowiązki stron
W razie zawarcia umowy wzajemnej bez kontrasygnaty jednostka samorządu terytorialnego powinna powiadomić drugą stronę o tym braku (zgodnie z art. 354 par. 1 i 2 k.c.). Z kolei kontrahent jednostki samorządowej powinien na mocy art. 490 par. 1 k.c. (do czasu potwierdzenia przez skarbnika zawartej umowy) powstrzymać się od świadczenia na jej rzecz, dopóki ta nie zaoferuje świadczenia wzajemnego albo nie da zabezpieczenia. Ponadto kontrahent samorządu ma prawo wyznaczyć termin do udzielenia kontrasygnaty, a po upływie terminu jest wolny od obowiązku realizacji kontraktu (por. wyrok SN z 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09). ©℗
Sankcja nieważności
W art. 262 ustawa o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) przewiduje surowszą sankcję za brak kontrasygnaty w przypadku niektórych umów. Brak takiego potwierdzenia powoduje ich nieważność. Chodzi tu o czynności prawne polegające na zaciąganiu lub udzielaniu kredytów i pożyczek. Kontrasygnata jest też konieczna dla ważności udzielania gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. Potwierdzenie to oznacza dokonanie przez skarbnika kontroli dokumentu (czynności) i brak zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych pracowników oceny prawidłowości operacji, jej zgodności z prawem, do kompletności dokumentu oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości. Stanowi także potwierdzenie, że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. [przykład 4] Sprawdzenie poprawności planowanej operacji finansowej przez głównego księgowego jednostki, dokonywane w ramach kontroli wstępnej, bywa nazywane kontrasygnatą (por. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 29 października 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/94/94/12/2626).

Przykład 4

Zawarcie umowy pożyczki
Prezydent miasta postanowił udzielić pożyczki miejscowemu PKS. Umowę tę podpisuje prezydent miasta jednoosobowo albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez włodarza osobą. Dla jej ważności konieczna jest kontrasygnata skarbnika. Uchybienie temu obowiązkowi spowoduje nieważność umowy. Nie da się tego wstecznie naprawić po późniejszym dokonaniu kontrasygnaty.
W kontekście kontrasygnaty, o której mowa w art. 262 u.f.p., warto wskazać, że w praktyce rodzą się problemy co do potwierdzenia weksla in blanco. Na ten temat wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi. W piśmie z 1 sierpnia 2014 r. (nr WA 4120-5/2014) wskazała, że brak kontrasygnaty na wekslu nie powoduje jego nieważności ani nieskuteczności, natomiast uzupełnienie weksla w postaci deklaracji wekslowej, która ma formę umowy określającej warunki wypełnienia weksla, ma być przez skarbnika kontrasygnowane.
Upoważnienie innej osoby
Skarbnik nie może upoważnić do kontrasygnaty innej osoby. Potwierdza to m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 28 marca 2012 r. (nr NK-II.4131.68.2012.AŁ). Zdaniem wojewody art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. nie przyznaje radzie gminy uprawnień do upoważnienia skarbnika do ewentualnej subdelegacji, w wyniku której kontrasygnatę mogłaby złożyć osoba przez niego upoważniona. Jedyną osobą uprawnioną do złożenia kontrasygnaty w przypadku czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, jest skarbnik jednostki samorządu terytorialnego. [przykład 5]

Przykład 5

Nieskuteczna subdelegacja kompetencji
Skarbnik Janina Nowak upoważniła Ewę Kowalską, główną księgową urzędu gminy, do dokonywania kontrasygnaty. Janina Nowak została skierowana na kwarantannę. Przy zaciąganiu zobowiązań o charakterze zwrotnym, czyli pożyczek i kredytów, emisji obligacji, a także udzielaniu poręczeń i gwarancji, Ewa Kowalska nie może działać z upoważnienia skarbnika. Potwierdzenie przez nią tych zobowiązań spowoduje ich nieważność. Ponadto taka umowa nie może być sanowana przez złożenie kontrasygnaty w terminie późniejszym przez Janinę Nowak.
Tylko w przypadku zaciągania zobowiązań o charakterze zwrotnym, czyli pożyczek i kredytów, emisji obligacji, a także udzielaniu poręczeń i gwarancji, nie jest możliwe udzielenie przez skarbnika upoważnienia innej osobie do udzielania kontrasygnaty. W pozostałych przypadkach jest to możliwe ‒ a obecnie w pandemicznej rzeczywistości, jest to nawet celowe. Skarbnik musi zapewnić niezakłóconą realizację zadań publicznych przez JST. Powinien on udzielić takiego upoważnienia innym osobom co najmniej na okres jego nieobecności spowodowanej urlopem, absencją chorobową i innymi przyczynami. W sytuacji, w której skarbnik JST nie dał żadnego upoważnienia, musi samodzielnie kontrasygnować wszystkie czynności mogące spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych (majątkowych).
Ale uwaga, w obowiązującym stanie prawnym wyłącznie skarbnik JST ma prawo upoważnić do dokonania kontrasygnaty inne osoby. Kierownik jednostki ani żadna inna osoba lub organ nie ma w tym zakresie uprawnień. [przykład 6]

Przykład 6

Wyłączne uprawnienie
Burmistrz chce upoważnić do składania kontrasygnaty przy czynnościach prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego, poza skarbnikiem, także pracowników wydziału budżetowo-księgowego urzędu gminy. Takie działanie jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jedynie skarbnik, a nie włodarz, ma możliwość udzielenia upoważnienia do dokonywania kontrasygnaty.
Głównemu księgowemu samorządowej jednostki budżetowej na mocy obowiązujących ustaw ustrojowych nie przysługuje uprawnienie do kontrasygnaty. To skarbnik JST ma największą wiedzę na temat dysponowania przez JST koniecznymi środkami finansowymi. Dopóki skarbnik JST (główny księgowy budżetu) takiego upoważnienia nie udzieli, dopóty główny księgowy samorządowej jednostki budżetowej nie ma legitymacji do kontrasygnaty czynności rodzącej zobowiązanie pieniężne (w powiecie: zobowiązanie majątkowe). Bez upoważnienia do kontrasygnaty jego podpis złożony na umowie nie oznacza kontrasygnaty, ale wyłącznie dokonanie kontroli wstępnej operacji gospodarczej. Brak kontrasygnaty czyni nieskuteczną czynność rodzącą zobowiązanie pieniężne (majątkowe w powiecie), a w przypadku kredytu, pożyczki, poręczenia, gwarancji i emisji papierów wartościowych, czyni ją nieważną.
Forma potwierdzenia
Regulacje nie określają formy udzielania kontrasygnaty. Dopuszczalne jest więc, że skarbnik obok imienia i nazwiska dokona adnotacji np. „udzielam kontrasygnaty”. Ważne jest także oznaczenie daty na samej czynności prawnej (na dokumencie umowy).
Potwierdzenie to może być dokonane na odrębnym dokumencie, oczywiście pod warunkiem wyraźnego określenia, jakiej konkretnej czynności prawnej kontrasygnata dotyczy. Przy czym sporządzenie odrębnego dokumentu, na którym udzielona będzie kontrasygnata, jest konieczne, gdy sama czynność dokonywana jest w formie ustnej.
W przypadku działania osoby z upoważnienia fakt ten musi być uwidoczniony w kontrasygnacie, np.: „z upoważnienia skarbnika Gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)” lub „udzielam kontrasygnaty ‒ z upoważnienia skarbnika Gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)”. ©℗
Podstawa prawna
art. 58, art. 63, art. 354 par. 1 i 2, art. 490 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495)
art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
art. 57 ust. 3 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668)
art. 54 ust. 3‒6, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)