Bałagan z ustalaniem obszaru analizy urbanistycznej

Organy właściwe w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie zgadzają się co do tego, według jakich zasad powinien być ustalany obszar analizy urbanistycznej w postępowaniach wszczętych po wejściu w życie reformy planistycznej. Mimo że jasno to wynika z przepisów przejściowych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej: WZ) zawsze poprzedza sporządzenie analizy urbanistycznej. Ma ona istotne znaczenie z punktu widzenia inwestora. Jej wyniki bowiem decydują o tym, czy na danym terenie można będzie zrealizować konkretną zabudowę i czy będzie ona miała parametry, o które wnioskował inwestor. Sądy administracyjne wskazują, że taka analiza powinna mieć postać odrębnego dokumentu, na podstawie którego, przy uwzględnieniu pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2739; dalej: u.p.z.p.) dokument ten oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy są sporządzane przez osoby mające odpowiednie wykształcenie z zakresu architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej. Co ważne, analiza urbanistyczna powinna zawierać informacje odnośnie do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w tym obszarze, zasad ukształtowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jeśli wynika z niej, że planowana przez inwestora inwestycja będzie stanowić ich kontynuację, inwestor może liczyć na uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednak kluczowe jest to, że musi to być zabudowa, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej, z której będzie realizowany dojazd do planowanej inwestycji.

Treść analizy stanowi więc podstawowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego, zanim organ wyda decyzję w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor powinien zapoznać się z tym dowodem. Pozwoli mu się to zorientować, czy z uwagi na stwierdzone w analizie rodzaj i parametry zabudowy sąsiedniej będzie możliwe uzyskanie zgodnej z wnioskiem decyzji, czy też uzyskanie jej będzie wymagało zmiany wniosku w celu dostosowania go do wskaźników wskazanych w analizie.

Wyznaczony obszar

Podstawą analizy urbanistycznej jest obszar wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (inaczej obszar analizy). Do 24 września 2023 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: ustawa nowelizująca) wprowadzająca reformę planowania przestrzennego, obszar analizy – zgodnie ze wspomnianym przepisem – był wyznaczany (robiono to na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku) wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Jako front terenu rozumiano tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, z której ma się odbywać główny wjazd na tę działkę. Jednak przepis ten nie regulował maksymalnej wielkości obszaru analizowanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 m. Wówczas obszar analizy ma postać okręgu. Taki sposób wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej nie wyklucza jednak możliwości szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (tak WSA w Warszawie w wyroku z 6.07.2021 r., VII SA/Wa 26/21). Ponadto – mimo zasady, że obszar analizy ma wynosić nie mniej niż trzykrotność frontu działki – nie wyklucza to, zdaniem sądów, możliwości szerszego określenia granic obszaru analizowanego. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 14 kwietnia 2021 r., (sygn. II SA/Rz 814/20) stwierdził, że obszar analizowany może zostać poszerzony, ale dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie jego wymiarów. Jednak w takim wypadku powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Zdaniem tego sądu, „(…) choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się, wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości”. Warto też podkreślić, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości „podobnych”, do których można nawiązać, mając na celu wyłącznie pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora, nie jest jednak dopuszczalne, co potwierdził m.in. NSA w wyroku z 17 lipca 2020 r., (sygn. akt II OSK 450/20). Oznacza to, że inwestor musi się liczyć z tym, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie mu realizacji inwestycji w zaplanowanym kształcie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1389/19). Obszar analizowany może zostać poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego.

Maksymalnie 200 m

Reforma planowania przestrzennego wprowadziła jednak zmiany w zakresie ustalania granic obszaru analizy. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nadanym wskutek ostatnich zmian w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wokół terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji WZ wyznacza obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu – jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Następnie, w odniesieniu do tak wyznaczonego obszaru, organ przeprowadza analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza ta nie obejmuje już weryfikacji funkcji zabudowy, ponieważ ta będzie wynikała z planu ogólnego, a decyzja WZ będzie musiała być z nim zgodna. Dodatkowo została doprecyzowana definicja frontu terenu. Obecnie jest to ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub do drogi wewnętrznej albo do granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Z punktu widzenia inwestora kluczowe jest więc to, że zgodnie z nowym przepisem obszar analizy nie może zostać wyznaczony w odległości większej niż 200 m. A to oznacza, że nawet jeśli trzykrotność frontu jego działki będzie przekraczała tę wartość, organ będzie zobowiązany do wyznaczenia obszaru analizy w odległości maksymalnej dopuszczonej ustawą, czyli 200 m. Przy takim ograniczeniu może się okazać, że dla wielu działek nie będzie można ustalić warunków zabudowy, ponieważ w obszarze analizy nie znajdą się działki zabudowane, do których mogłaby nawiązywać planowana przez inwestora inwestycja.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. nowelizacji u.p.z.p, to rozwiązanie ma ograniczyć manipulowanie wielkością obszaru analizowanego w celu objęcia analizą budynków o pożądanych parametrach pomimo położenia w na tyle dużej odległości, że nie sposób jest mówić o kontynuacji funkcji czy cech zabudowy.

Od kiedy nowe zasady

W związku z tym, że zmieniony art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obowiązuje od 24 września 2023 r., część organów, jak wynika z wielu otrzymanych od klientów sygnałów, prowadząc postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stosuje tę regulację do wszystkich wniosków złożonych po tej dacie. A to nie jest prawidłowe. Co więcej, inwestorzy mają też obawy, że organy będą próbowały stosować ograniczenie wielkości obszaru analizy do 200 m nie tylko do składanych przez nich nowych wniosków, lecz także do tych wcześniejszych, złożonych przed reformą planowania przestrzennego, które dotychczas nie zostały jeszcze rozpoznane. Taka sytuacja również będzie niezgodna z prawem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy nowelizującej, który stanowi jeden z przepisów przejściowych regulujących zasady stosowania dotychczasowych i znowelizowanych przepisów, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, natomiast do spraw wszczętych od dnia wejścia w życie reformy planistycznej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – red.) w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc, choć znowelizowany art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wprowadzający ograniczenie obszaru analizy do 200 m, formalnie już obowiązuje, nie może on być na razie stosowany właśnie ze względu na wspomniany wyżej przepis przejściowy. ©℗

Oznacza to, że postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczęte przed 24 września 2023 r. muszą być prowadzone w oparciu o stare brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli sprzed nowelizacji. Co więcej, ta sama zasada dotyczy wszystkich postępowań wszczętych na wniosek inwestorów złożony po 24 września 2023 r. oraz postępowań, które będą wszczynane najpóźniej do dnia wygaśnięcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czyli najpóźniej do 31 grudnia 2025 r. Inaczej będzie w przypadku wniosków składanych przez inwestorów po wygaśnięciu studium. Te bowiem będą już rozpatrywane z uwzględnieniem zasady ograniczenia wielkości obszaru analizy (do 200 m).

Tymczasem organy są zobowiązane z urzędu uwzględniać i stosować przepisy przejściowe. Jednak, jak pokazuje obecna praktyka, nie zawsze tak się dzieje. W związku z tym, jeśli w sprawie danego inwestora obszar analizy został/zostanie wyznaczony zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a więc przy zastosowaniu ograniczenia jego wielkości do 200 m, to przed wydaniem decyzji należy zakwestionować prawidłowość analizy urbanistycznej i wskazać na konieczność jej powtórzenia. Jednak jeśi mimo to organ wyda decyzję na podstawie analizy urbanistycznej, inwestor będzie miał podstawy do jej zakwestionowania w postępowaniu odwoławczym. Warto się wówczas powołać nie tylko na przepis przejściowy, lecz także na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (znajduje się ono na stronie internetowej resortu https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/najczesciej-zadawane-pytania-i-odpowiedzi2). Potwierdza ono, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy do dnia uchwalenia planu ogólnego stosuje się dotychczasowe zasady ustalania obszaru analizy.

Poszerzenie nadal dopuszczalne

Do wszystkich obecnie toczących się postępowań mają zatem zastosowanie dotychczasowe (czyli sprzed wejścia w życie reformy planistycznej) zasady ustalania obszaru analizy. Zatem nadal nie jest wykluczona możliwość poszerzenia (wyjątkowo) tego obszaru ponad przewidzianą w ustawie trzykrotność frontu działki, jeśli taką potrzebę będzie wskazywała analiza urbanistyczna i będzie to służyło zachowaniu ładu przestrzennego. Czy jednak będzie to możliwe także po wejściu w życie planu ogólnego, kiedy do postępowań o ustalenie warunków zabudowy będzie miało zastosowanie ograniczenie wielkości obszaru analizy do 200 m? Z uwagi na to bardzo konkretne i jednoznaczne wyznaczenie maksymalnej wielkości obszaru analizy, wynoszącej 200 m, nie będzie w przyszłości (gdy już wejdą w życie plany ogólne) uzasadnienia dla powiększenia obszaru analizy, tak jak w pewnych okolicznościach czyniono dotychczas. Ponadto w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (s. 31) wyraźnie wskazano, że wprowadzenie maksymalnej wielkości obszaru analizy wynoszącej 200 m „(…) ma ograniczyć manipulowanie wielkością obszaru analizowanego w celu objęcia analizą budynków o pożądanych parametrach pomimo położenia w na tyle dużej odległości, że nie sposób jest mówić o kontynuacji funkcji czy cech zabudowy”. Jeśli inwestorzy chcą skorzystać z obowiązujących wciąż – korzystniejszych dla nich – zasad ustalania obszaru analizy w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mają na to czas do 31 grudnia 2025 r. Aby jednak móc tego dokonać, muszą przed tą datą złożyć wniosek o wydanie decyzji. ©℗