Osoby, które przed reformą planowania przestrzennego kupiły pod zabudowę działki rolne klasy I‒III, są w dużym kłopocie. Choć mają już dla tych gruntów decyzję WZ, to nie mogą ubiegać się o pozwolenie na budowę. Wspomniana reforma nie wprowadziła bowiem w stosunku do nich przepisów przejściowych.

rozwiń ›

Realizacja inwestycji budowlanych na działkach rolnych wymaga spełnienia dodatkowych warunków przewidzianych w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.o.g.r.l.). Jeśli działka rolna jest objęta planem miejscowym, który przewiduje jej przeznaczenie na cele nierolnicze, to inwestor – zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ‒ przed otrzymaniem pozwolenia na budowę musi uzyskać decyzję o wyłączeniu takiej działki z produkcji rolnej. Wyjątkiem są grunty rolne klasy IV, IVa, IVb, V i VI pochodzenia mineralnego, których wspomniany obowiązek nie dotyczy. Jeżeli jednak działka, na której inwestor planuje inwestycję, nie jest objęta planem miejscowym, to jej wykorzystanie na cele nierolnicze ‒ mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ‒ jest uzależnione od tego, czy stanowi użytek klasy I‒III, czy IV‒VI. W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., wymagana jest zmiana jej przeznaczenia w planie miejscowym, na co dodatkowo musi wyrazić zgodę minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Tym samym inwestor nie może starać się o wydanie decyzji WZ dla planowanej na takich gruntach inwestycji. Jest zmuszony czekać na uchwalenie przez gminę planu miejscowego i liczyć na to, że działki te zostaną przeznaczone na cele nierolnicze, a konkretnie pod zabudowę. Jak bowiem wskazuje art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.z.p.), decyzja WZ może być wydana, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A ta w odniesieniu do gruntów klasy I‒III takiej zgody wymaga. Zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. nie dotyczy to tylko gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Natomiast w drugim przypadku, gdy grunty stanowią użytki klasy IV‒VI, inwestor nie musi oczekiwać na uchwalenie planu miejscowego, ale po uzyskaniu decyzji WZ, a przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, ma obowiązek dysponować decyzją o wyłączeniu z produkcji rolnej.

Tak było

Jeszcze do niedawna, a konkretnie do 24 września br., od kiedy zaczęła obowiązywać reforma planowania przestrzennego (czyli ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: nowelizacja u.p.z.p.), w wyjątkowych okolicznościach inwestor nie musiał czekać na uchwalenie planu miejscowego dla gruntów stanowiących użytki klasy I‒III i mógł uzyskać decyzję WZ dla działki rolnej o takiej klasie. Uprawnienie to wynikało z ówczesnego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wskazywał on, że nie wymaga uzyskania zgody ministra przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III, a tym samym uchwalenia planu miejscowego, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

  • co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
  • grunty te są położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi jedną całość, czy kilka odrębnych części.

Dzięki tej regulacji inwestorzy mieli możliwość zagospodarowania działek rolnych znajdujących się wśród istniejącej gęstej zabudowy (a zatem tych, które nie miały znaczenia dla produkcji rolniczej) bez konieczności oczekiwania na uchwalenie planu miejscowego. Wystarczyło uzyskać decyzję WZ dla działki rolnej, a następnie decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej, i można było występować o pozwolenie na budowę.

Brak rozstrzygnięcia

Jednak wskutek ostatnich zmian w u.o.g.r.l., wprowadzonych nowelizacją u.p.z.p., od 24 września br. decyzja WZ dla działki rolnej klasy I–III nie może być już wydana. Obecnie, zgodnie ze zmienionym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga zgody ministra (a tym samym uchwalenia planu miejscowego) zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki więc plan ogólny nie zostanie uchwalony i grunty te nie zostaną w nim objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, dopóty będą uznawane za wymagające uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia, a to z punktu widzenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest przeszkodą do wydania decyzji WZ.

Poważne konsekwencje

Dla inwestorów to kosztowny kłopot. Jeśli po 24 września br. złożyli oni wnioski o wydanie decyzji WZ dla działki rolnej klasy I‒III, to otrzymają decyzję odmowną, ponieważ do dnia uchwalenia w gminie planu ogólnego (a w założeniu powinno to nastąpić do 31 grudnia 2025 r., kiedy wygasną studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) brak jest podstaw do wydania wspomnianej decyzji. Do tego czasu działki te stanowią – w rozumieniu u.o.g.r.l. ‒ grunty wymagające zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. A może być jeszcze gorzej i termin obowiązywania studiów, a tym samym uchwalenia planów ogólnych, może zostać wydłużony do 31 grudnia 2027 r. Taką bowiem zmianę przepisów przewiduje zgłoszony 29 listopada tego roku do laski marszałkowskiej poselski projekt ustawy o zmianie ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła oraz niektórych innych ustaw.

Wróćmy tymczasem do obowiązujących regulacji. Aby lepiej zrozumieć konsekwencje ostatniej zmiany przepisów, posłużmy się przykładem. W grudniu 2022 r. inwestor kupił grunt pod budowę dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie 20 lipca 2023 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji WZ dla działki rolnej stanowiącej użytek rolny klasy III. Działka nie wymagała uzyskania zgody ministra na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ spełniała wymogi przewidziane w u.o.g.r.l. Organ nie zdążył wydać decyzji WZ do 24 września 2023 r. Powołując się właśnie na zmianę art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., 10 października odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Bez znaczenia jest to, że zmiana tego przepisu nastąpiła w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wszczętego w czasie obowiązywania starych przepisów, które dawały inwestorowi podstawę do uzyskania decyzji WZ. Nowelizacja u.o.g.r.l. nie przewidziała bowiem w tym przypadku żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby, że przynajmniej do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, mają zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, czyli w tym przypadku art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed jego zmiany. Nowelizacja nie odroczyła również terminu wejścia w życie nowego przepisu do 1 stycznia 2026 r., kiedy to według założenia autorów reformy planowania przestrzennego powinny zacząć obowiązywać plany ogólne, choć część przewidzianych zmian na podstawie art. 78 pkt 2 nowelizacji u.p.z.p. wejdzie w życie właśnie w tym terminie.

Bez wyłączenia z produkcji rolnej

To nie wszyscy poszkodowani zmianą przepisów. W równie trudnej sytuacji są inwestorzy, którzy przed 24 września br. uzyskali decyzję WZ i przed tą datą złożyli wnioski o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, ale postępowania w tej sprawie nie zostały zakończone przed wejściem w życie zmian w prawie, oraz ci, którzy zdążyli uzyskać decyzję WZ, ale dopiero niedawno wystąpili lub zamierzają wystąpić o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Uzyskanie takiej decyzji jest niezbędne do wydania przez starostę pozwolenia na budowę. W wielu przypadkach, występując z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, inwestorzy dysponują już projektem budowlanym i ponieśli w związku z tym dodatkowe koszty. Jednak podobnie jak w przypadku decyzji WZ, jeśli przed 24 września 2023 r. nie uzyskali decyzji o wyłączeniu działki rolnej z produkcji rolnej, to teraz nie uzyskają na to zgody organu. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 oraz nowym brzmieniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. obecnie wszystkie grunty stanowiące użytki rolne klasy I‒III wymagają zgody na zmianę przeznaczenia ich na cele nierolnicze, ponieważ nie zostały jeszcze uchwalone plany ogólne. Wydana decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie wpływa na istniejący obecnie obowiązek wyczerpania przez nich najpierw procedury zmiany przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. W konsekwencji inwestor nawet mając w ręku decyzję WZ, nie może z niej skorzystać, ponieważ nie uzyska decyzji o wyłączeniu działki z produkcji rolnej. Grunt, który potencjalnie był gruntem budowlanym i wymagał jedynie uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, by można było uzyskać pozwolenie na budowę, nagle – można powiedzieć bez ostrzeżenia, bez zapewnienia możliwości kontynuowania podjętych na podstawie dotychczasowych przepisów planów inwestycyjnych – stał się gruntem, który nie może być zabudowany. Być może ten stan się zmieni, gdy zostanie uchwalony plan ogólny, ale do tego czasu inwestor nie będzie mógł zrealizować zaplanowanej zabudowy. Nie ma również pewności, czy w przypadku uchwalenia planu ogólnego jego działki znajdą się w obszarze uzupełnienia zabudowy i czy w związku z tym będzie mógł, bez zmiany ich przeznaczenia, ponownie uzyskać decyzję WZ.

Powtórka z przeszłości

Należy w związku z tym postawić pytanie, czy działanie ustawodawcy, który nie przewidział przepisów przejściowych, było w tym względzie zamierzone? Czy jego celem było tym samym ponowne zaostrzenie poluzowanych w 2015 r. zasad zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele? Odpowiedzi na te pytania na próżno szukać w uzasadnieniu do projektu nowelizacji u.p.z.p. Warto jednak wspomnieć, że analogiczną nowelizację art. 7 u.o.g.r.l. o identycznym jak obecnie skutku (brak możliwości wydania decyzji WZ i decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej) ustawodawca wprowadził w 2013 r. Wtedy również nowelizacja tego przepisu nie zawierała żadnych przepisów przejściowych.

Organy też mają związane ręce i nie mogą na własną rękę zakończyć spraw w toku. Jeśli zamiarem ustawodawcy było, aby nadal przez określony czas i w pewnym zakresie miał zastosowanie stary art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., to taki wyjątek powinien być przewidziany w nowelizacji u.p.z.p. poprzez zawarcie w niej przepisów przejściowych. Skoro jednak tych brak, to samowolne nieuwzględnienie przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o wyłączenie z produkcji rolnej zaistniałej zmiany prawa mogłoby zostać potraktowane jako naruszenie przez nie zasady praworządności zapisanej w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803). Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a więc rozpoznawania spraw z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz wskazanych wcześniej zasad niedziałania wstecz i bezpośredniego działania prawa nowego. Takiej też argumentacji muszą się spodziewać inwestorzy ze strony organów, które mimo wszczęcia przed 24 września 2023 r. postępowań o wydanie decyzji WZ i o wyłączenie z produkcji rolnej w odniesieniu do gruntów rolnych klasy I–III, niewymagających dotychczas uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia, już teraz powołują się i będą powoływały się na art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu, i będą odmawiały inwestorom zarówno ustalania warunków zabudowy dla działek rolnych, jak i wyłączenia z produkcji rolnej.

Bez wyjścia?

Żaden nowy przepis nie wchodzi w życie w próżni, lecz w czasie, gdy trwają skutki określonych zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości, gdy toczą się określone postępowania, istnieją konkretne stosunki prawne. Do uregulowania kwestii intertemporalnych, czyli tego, jak wchodząca w życie regulacja wpływa na te stosunki prawne materialne i procesowe, służą właśnie przepisy przejściowe, których w odniesieniu do wspominanej ustawy zabrakło. Nie bez powodu rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zawiera nakaz regulowania wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem starej ustawy. Paragraf 30 ust. 1 i 2 tego aktu wykonawczego wyraźnie wskazuje, jakie kwestie powinny być uregulowane w przepisach przejściowych. Jak zaś wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 28 września 2000 r. (sygn. akt III ZP 21/00), powinnością racjonalnego ustawodawcy, stosującego zasady techniki prawodawczej, jest wydanie przepisów dostosowujących zastany stan prawny do nowych rozwiązań i przewidujących także termin, do którego miałoby to nastąpić. Również Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że Konstytucja RP wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była uwzględniona poprzez ustanowienie przepisów przejściowych umożliwiających dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji i w przekonaniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Obowiązek uregulowania tych sytuacji wynika z konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie interesów w toku. Ustawodawca nie może zatem zaskakiwać obywateli regulacjami, które mają wpływ na ich sytuację prawną (tak m.in. stwierdził TK w wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07). Przepis, który określa datę wejścia w życie nowelizacji ustawy, w zakresie, w jakim nie przewiduje przepisów przejściowych, może być uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Inwestorom, którzy otrzymają negatywne decyzje dotyczące wyłączenia z produkcji rolnej lub decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy, pozostaje możliwość podnoszenia tych argumentów w odwołaniach lub skargach na niekorzystne dla nich decyzje i żądania zastosowania w ich sprawach dotychczasowych przepisów jako prawa względniejszego. Trzeba jednak powiedzieć jasno ‒ nie będzie to łatwe zadanie. ©℗