By pozytywnie przejść rozpoczętą procedurę legalizacyjną, trzeba pilnować terminów i być skrupulatnym w wypełnianiu wniosków. Należy też pamiętać, że aktywny udział sąsiadów w postępowaniu może spowodować zamrożenie na wiele lat wpłaconej opłaty - pisze Bartosz Dębski, radca prawny, partner w kancelarii Cieślak Klimkowski Radcowie Prawni sp. p. Jeżeli dokumenty będą niekompletne albo legalizowany obiekt będzie niezgodny z przepisami planistycznymi obowiązującymi dla tego terenu lub przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru będzie musiał wydać decyzję o rozbiórce - wyjaśnia Dorota Furmańska-Radomska radca prawny, associate w kancelarii Cieślak Klimkowski Radcowie Prawni sp. p.
Czy jeśli ktoś nieświadomie kupi wybudowany niezgodnie z prawem budynek, to zwalnia go to z odpowiedzialności za samowolę?
/>
Dorota Furmańska-Radomska: Niestety nie. Z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej często muszą się mierzyć też właściciele nieruchomości, którzy przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie byli nawet świadomi, że ich nieruchomość została przez poprzedniego właściciela czy inwestora wybudowana nielegalnie.
Bartosz Dębski: Co ciekawe, jedynym sposobem na to, aby uniknąć rozbiórki takiego budynku, jest legalizacja samowoli budowlanej. Oczywiście po jej wykryciu przez urząd większość właścicieli dąży do legalizacji obiektów, które powstają lub już powstały w sposób niezgodny z prawem, aby uniknąć ich rozbiórki. I tu trzeba powiedzieć jasno - nie każda samowola budowlana jest możliwa do zalegalizowania. Co więcej, przeprowadzenie tego procesu jest często bardzo kosztowne, bo wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ta bywa niebagatelna ‒ przy większych obiektach może osiągnąć nawet setki tysięcy złotych. Na dodatek jest to proces wieloetapowy, skomplikowany i sformalizowany, w którym roi się od pułapek. Niektóre z nich mogą być szczególnie niebezpieczne dla właścicieli, którzy nie zajmują się na co dzień prawem budowlanym.
/>
Jak zatem rozpocząć procedurę legalizacji? Wiadomo, że trzeba złożyć wniosek w tej sprawie, ale czy jest na to konkretny termin?
BD: Jeżeli organ nadzoru budowlanego sam rozpocznie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, to w tej sytuacji zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1557) wniosek o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, to 30-dniowy termin na złożenie wniosku biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.
DF-R: I tutaj należy uczulić właścicieli, że dochowanie tego terminu jest niezwykle ważne. Jeżeli bowiem wniosek nie zostanie złożony w ciągu 30 dni, to organ ma obowiązek wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
A jeśli organ jeszcze nie wykrył samowoli?
DF-R: Należy pamiętać, że choć najczęściej wniosek o legalizację składany jest w trakcie już trwającego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to może on być także wniesiony przez właściciela, inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego z własnej inicjatywy, w dowolnym momencie, jeżeli organ nie prowadzi jeszcze postępowania w sprawie samowoli budowlanej.
Czy taka samodenuncjacja to dobry pomysł?
DF-R: To zależy. Na pewno trzeba się do tego dobrze przygotować. Co więcej, podejmując decyzję o samodzielnym złożeniu wniosku o legalizację nieruchomości, jej właściciel lub inwestor musi mieć świadomość, że organ będzie zmuszony wydać decyzję o rozbiórce obiektu, którego dotyczy wniosek o legalizację, jeżeli obiektu nie da się zalegalizować.
A kiedy nie będzie to możliwe?
BD: Na przykład jeżeli nielegalnie wybudowany obiekt jest niezgodny z przepisami planistycznymi obowiązującymi na danym terenie lub z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto do legalizacji samowoli budowlanej nie dojdzie także wówczas, gdy wnioskodawca nie przygotuje wymaganych przez organ dokumentów legalizacyjnych we wskazanych terminach lub nie uiści w porę opłaty legalizacyjnej bądź też jeżeli nie dopełni innych wymaganych przez organ formalności we właściwym czasie.
Co jednak w sytuacji, gdy postępowanie legalizacyjne zostanie już wszczęte?
DF-R: Po wstępnej kontroli wniosku o legalizację samowoli budowlanej zgodnie z art. 48b ust. 1 prawa budowlanego urząd nakłada na wnioskodawcę ‒ w drodze postanowienia ‒ obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Dokumenty legalizacyjne obejmują w szczególności zaświadczenie z urzędu gminy o zgodności budowy z przepisami planistycznymi gminy oraz dokumenty zwykle składane przed rozpoczęciem budowy w celu uzyskania decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę bądź przy okazji zgłoszenia budowy.
Czy ten czas wystarczy, by zgromadzić wszystkie te dokumenty?
BD: Biorąc pod uwagę, że część z nich musi być uzyskana z gminy, a część wymaga współpracy z architektami i często wiąże się ze sporym nakładem pracy, to wskazany 60-dniowy termin na ich przedłożenie organowi nadzoru budowlanego, lub nawet 90-dniowy, może w praktyce okazać się dosyć krótki. Dlatego warto rozpocząć procedurę uzyskiwania tych dokumentów lub ich przygotowywania od razu - niezwłocznie po podjęciu decyzji o zainicjowaniu postępowania legalizacyjnego bądź uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej przez organ. Ze względu na to, że bardzo często po analizie dokumentów przez organ okazuje się, iż przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenia i inne pisma urzędowe lub prywatne są niewłaściwe bądź niekompletne, zasadne jest także bieżące konsultowanie z organem treści i rodzaju składanych dokumentów albo przedkładanie ich z dużym wyprzedzeniem, aby możliwe było korygowanie i uzupełnianie uchybień.
A jeśli to się nie uda?
DF-R: Jeżeli dokumenty będą niekompletne, to organ wezwie do usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Jeżeli nieprawidłowości nie zostaną usunięte, to organ będzie musiał wydać decyzję o rozbiórce obiektu.
Czy złożenie kompletnych dokumentów można uznać za gwarancję sukcesu?
BD: Niestety nie. Jeżeli po weryfikacji nawet prawidłowo złożonych dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt nie jest zgodny m.in. z przepisami planistycznymi obowiązującymi dla tego terenu lub przepisami techniczno-budowlanymi, to także zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu. Natomiast jeśli w toku postępowania legalizacyjnego okaże się, że samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów planistycznych gminy i spełnia wszelkie warunki (w tym techniczno-budowlane), a dokumenty legalizacyjne są kompletne i złożone w terminie, to organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie nakładające na inwestora czy właściciela obiektu budowlanego opłatę legalizacyjną.
Z jakimi kosztami należy się liczyć?
DF-R: Wysokość opłaty legalizacyjnej jest ściśle określona przepisami prawa, m.in. dyspozycją art. 49d prawa budowlanego, i urząd nie ma żadnej możliwości modyfikacji tej kwoty stosownie do stopnia naruszenia prawa albo sytuacji finansowej lub osobistej właściciela nieruchomości. O ile w przypadku niektórych obiektów, do których budowy wymagane jest jedynie zgłoszenie, a nie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, opłata ta jest stała i stosunkowo niska, o tyle w większości pozostałych przypadków jej ostateczna wysokość jest uzależniona od wielkości obiektu budowlanego i jego kategorii. Nie będzie niższa niż 25 tys. zł. Co więcej, często niestety jest kilkukrotnie lub nawet kilkudziesięciokrotnie wyższa.
Czy ustalenie opłaty to już upragniony koniec?
BD: Niezupełnie. Wielu właścicielom samowoli wydaje się na tym etapie, że są już na finale postępowania w sprawie legalizacji i zaraz po wniesieniu opłaty niepokój związany z postępowaniem w sprawie samowoli się skończy. Niestety, na nieświadomych czeka pułapka. W świetle przepisów prawa budowlanego opłatę legalizacyjną należy uregulować w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o jej ustaleniu. W przeciwnym razie, jak wskazuje art. 49e pkt 5 prawa budowlanego, organ ma obowiązek wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Wielu właścicieli uiszcza więc tę opłatę, często w niebagatelnej wysokości, od razu po otrzymaniu rozstrzygnięcia o jej kwocie.
Gdzie zatem jest ta pułapka?
BD: Trzeba pamiętać o tym, że postanowienie o opłacie legalizacyjnej może być zaskarżone przez inne strony postępowania. Przy obecnej konstrukcji postępowania legalizacyjnego postanowienie (poza ustaleniem samej opłaty) stanowi także potwierdzenie prawidłowości złożonych dokumentów legalizacyjnych i w ogóle możliwości legalizacji obiektu w świetle obowiązujących przepisów. W związku z tym nie odnosi się tylko do praw właściciela samowoli, ale dotyka też interesów wszystkich podmiotów, których prawa mogą być naruszone poprzez zrealizowaną wcześniej samowolę budowlaną. Może być zatem zaskarżone m.in. przez właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością objętą legalizacją. A sąsiedzi często z tej możliwości korzystają ‒ tym bardziej że przeważnie samo postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone przez organ nadzoru budowalnego toczy się właśnie z ich inicjatywy.
Jakie konsekwencje z tego punktu widzenia niesie za sobą zaskarżenie postanowienia o opłacie przez niezadowolonego sąsiada?
DF-R: Powoduje ono, że uiszczona przed tym zaskarżeniem kwota ulega zamrożeniu na rachunku bankowym organu aż do rozpoznania zażalenia. To może trwać rok, a w wielu sytuacjach nawet znacznie dłużej. Do czasu rozstrzygnięcia zażalenia organ nie ma bowiem podstaw, żeby ją zwrócić.
A jeśli zaskarżenie okaże się skuteczne, co się stanie z zamrożonymi pieniędzmi?
DF-R: Jeżeli ostatecznie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostanie uchylone, a następnie urząd wyda decyzję o nakazie rozbiórki, to opłata legalizacyjna zostanie zwrócona, jednak dopiero po upływie wielu miesięcy lub nawet lat od jej uiszczenia. Podmiot występujący o legalizację absolutnie nic na tym nie zyska. Ani nie zalegalizuje obiektu, ani nie uzyska odsetek od zapłaconej kwoty. Co więcej, zwrot takiej opłaty następuje dopiero po wykonaniu przez właściciela rozbiórki obiektu określonego jako samowola. Zatem jeśli właściciel będzie zwlekał z wykonaniem postanowienia o rozbiórce lub nie będzie w stanie wykonać tego postanowienia w wyniku okoliczności, na które nie ma wpływu, to czas zwrotu jego środków pieniężnych dodatkowo się wydłuży.
Co zatem można zrobić, by nie zamrozić dużych sum na tak długi czas?
BD: Zważywszy na aktualną treść przepisów, właściciel samowoli występujący o jej legalizację nie ma w praktyce zbyt wielu możliwości obrony przed taką sytuacją. Opłatę legalizacyjną należy uregulować w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu wspomnianej opłaty. W przeciwnym razie organ ma obowiązek wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Postanowienie oraz zobowiązanie do wniesienia opłaty w terminie w nim wskazanym nie będą jednak wiążące, jeżeli postanowienie zostanie zaskarżone. I nie staną się wiążące do czasu rozstrzygnięcia zażalenia i uzyskania przez to postanowienie waloru ostateczności i prawomocności. Teoretycznie więc wnioskodawca zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, świadomy sporu z sąsiadami, mógłby zwlekać z jej zapłatą, licząc na zaskarżenie postanowienia przez sąsiadów, a następnie zapłacić ją dopiero po zakończeniu postępowania w terminie siedmiu dni od dnia, w którym postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stanie się prawomocne. Niestety w większości przypadków termin na wniesienie opłaty minie szybciej, niż uda się uzyskać informację o zaskarżeniu postanowienia przez inne strony. Skarżący postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej mają bowiem również siedem dni na złożenie zażalenia na to postanowienie. Jednak dzień doręczenia im tego dokumentu może być inny niż data jego otrzymania przez wnioskodawcę. Ponadto, co ważniejsze, w powyższym siedmiodniowym terminie, skarżący zamiast złożenia zażalenia w urzędzie, mogą je wysłać pocztą i wtedy dotrze ono do organu kilka dni później. W rezultacie wnioskodawca, który planuje czekać z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, przewidując zaskarżenie postanowienia przez inne strony, sporo ryzykuje. Jeżeli bowiem nikt nie zaskarży postanowienia, a opłata legalizacyjna nie zostanie uiszczona w terminie, to organ będzie zmuszony wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Dlatego nie rekomendujemy takiego rozwiązania.
DF-R: Przy obecnym kształcie przepisów jest jednak inny sposób na uniknięcie ryzyka zablokowania kwoty stanowiącej opłatę legalizacyjną na rachunku bankowym organu nadzoru budowlanego. Jest on dosyć zaskakujący i nieoczywisty. Otóż, aby uniknąć powyższego ryzyka, najlepiej złożyć do wojewody (na podstawie odesłania znajdującego się w art. 49c ust. 1 prawa budowlanego) wniosek o umorzenie, rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenie terminu jej płatności. Wniosek można złożyć w każdym czasie przed wydaniem ostatecznego nakazu rozbiórki, jednak z omawianej perspektywy korzystne jest wniesienie go jeszcze przed upływem terminu na uiszczenie opłaty.
Co dzięki temu zyskujemy?
BD: Składając wniosek, zawsze warto przedstawić argumenty wskazujące, że za umorzeniem, rozłożeniem opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczeniem jej płatności przemawia interes publiczny lub ważny interes podatnika. Jednakże nawet wówczas, gdy szanse, że wniosek zostanie pozytywnie rozpoznany, w praktyce nie są duże, niewątpliwą korzyścią wynikającą z jego złożenia, w razie trwającego sporu z sąsiadami, jest to, że wniesienie go powoduje zawieszenie postępowania legalizacyjnego. Co prawda zgodnie z literalną treścią art. 49c ust. 2 prawa budowlanego skutek zawieszenia odnosi się jedynie do postępowania prowadzonego w przedmiocie wstrzymania budowy, to jednak należy stwierdzić, że jest to wynik omyłki związanej z wprowadzanymi nowelizacjami. Zgodnie z wykładnią celowościową zawieszenie powinno się odnosić do postępowania legalizacyjnego - w tym dotyczącego opłaty legalizacyjnej.
W takim przypadku konieczność uiszczenia opłaty zaktualizuje się dopiero po rozpatrzeniu wniosku o umorzenie, rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenie jej płatności. Z kolei wojewoda będzie mógł rozpoznać ten wniosek dopiero po rozstrzygnięciu skarg sąsiadów co do treści postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Trzeba przy tym pamiętać, że do czasu uzyskania waloru ostateczności i prawomocności przez postanowienie o ustaleniu opłaty wojewoda będzie musiał odmówić przyjęcia wniosku do rozpoznania. Po uprawomocnieniu się postanowienia o opłacie, konieczne zaś będzie ponowne złożenie wniosku o ulgę w zapłacie opłaty legalizacyjnej. W rezultacie jednak złożenie wniosku może nie tylko doprowadzić do umorzenia, rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia jej płatności, lecz także zabezpieczyć właściciela samowoli przed zamrożeniem opłaty legalizacyjnej na rachunku bankowym organu nadzoru budowlanego przez często niezwykle długi okres trwania sporu z sąsiadami.
A czy z opłatą legalizacyjną trzeba się liczyć tylko w przypadku samowoli budowlanej?
DF-R: Nie. Warto pamiętać, że konieczność uiszczenia wspomnianej opłaty oraz możliwość złożenia wniosku o zastosowanie jednej z ulg w jej spłacie pojawia się również w przypadku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do niedozwolonej - to jest niezgłoszonej prawidłowo - zmiany sposobu użytkowania legalnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tym przypadku jednak nieuiszczenie nałożonej przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej obarczone jest ryzkiem nie rozbiórki obiektu budowlanego, lecz nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części.
Kiedy trzeba zgłosić zmianę sposobu użytkowania?
DF-R: Zmiana użytkowania podlegająca obowiązkowi notyfikacji organowi administracji architektoniczno-budowlanej zachodzi w szczególności w sytuacji podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności modyfikującej warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba zauważyć, że do wpływu na warunki higieniczno-sanitarne czy przeciwpożarowe może dojść m.in. wówczas, gdy z lokalu mieszkalnego rozpoczyna się korzystanie w sposób usługowy lub na odwrót, albo kiedy zmienia się asortyment sprzedawany w danym obiekcie na taki, który nie był wcześniej przewidywany według wiedzy organu administracji architektoniczno-budowlanej albo gdy wprowadzone zostają usługi, które nie były uprzednio zgłaszane jako świadczone w lokalu.
O czym zatem trzeba pamiętać, by nie wpaść w żadną z omówionych pułapek?
BD: Dokonując jakichkolwiek modyfikacji podczas budowy lub użytkowania obiektu budowlanego, trzeba pamiętać o zachowaniu warunków wynikających z przepisów budowlanych oraz innych regulacji. Ze względu na mnogość aktów prawnych, które należy przeanalizować, dobrze skorzystać w tym zakresie z usług profesjonalisty. Jednak ustalenie przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w procesie budowy bądź użytkowania obiektu to jeszcze nie wyrok. Pomimo sztywnych regulacji dotyczących samowoli istnieje szansa na uniknięcie rozbiórki czy powrotu do dawnego sposobu użytkowania, a także na złagodzenie odpowiedzialności finansowej lub odroczenie w czasie konieczności uiszczenia opłaty. Można również zadbać o to, by środki pieniężne przeznaczone na opłatę legalizacyjną nie zostały zamrożone na dłużej, niż to niezbędne. By było to realne, trzeba jednak pamiętać o ścisłym wypełnianiu obowiązków nakładanych przez organ oraz bezwzględnym dochowywaniu terminów.©℗
Rozmawiała Izabela Rakowska-Boroń
Tabela 1. Zalegalizowane samowole budynków mieszkalnych w latach 2015‒2022 ©℗
| Rok | Liczba decyzji |
| 2015 | 152 |
| 2016 | 147 |
| 2017 | 158 |
| 2018 | 142 |
| 2019 | 189 |
| 2020 | 238 |
| 2021 | 408 |
| I półrocze 2022 | 219 |
Źródło: Główny Urząd Nadzoru Budowlanego
Tabela 2. Nakazy rozbiórki z tytułu samowoli dotyczące budynków mieszkalnych w latach 2015‒2022 ©℗
| Rok | Liczba decyzji |
| 2015 | 49 |
| 2016 | 290 |
| 2017 | 230 |
| 2018 | 199 |
| 2019 | 162 |
| 2020 | 206 |
| 2021 | 132 |
| I półrocze 2022 | 58 |
Źródło: Główny Urząd Nadzoru Budowlanego
Przedawnienie
Należy pamiętać o tym, że samowola nie ulega przedawnieniu. Jeśli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, to nadzór budowlany wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Bardzo ważne jest to, że w takim przypadku nie jest wymagana opłata legalizacyjna. Jeśli chodzi o starsze budynki, to w stosunku do nich kluczowe znaczenie ma ekspertyza techniczna, z której ma jasno wynikać, że budynek nadaje się do użytkowania oraz nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia przebywających w nim ludzi. ©℗
IB