Przedsiębiorcy mogą od decyzji Polskiego Funduszu Rozwoju odwoływać się do warszawskiego WSA – tak uznał sąd wrocławski. Do tej pory uważano, że wolno dochodzić im swoich racji tylko na drodze cywilnej
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w postanowieniu z 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 27/21), że działalność Polskiego Funduszu Rozwoju w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Wniosek zatem można wyciągnąć z tego jeden: przedsiębiorcy, którym np. odmówiono wypłacenia subwencji lub wypłacono kwotę zaniżoną, mogą złożyć odwołanie od takiej decyzji PFR do warszawskiego sądu administracyjnego (ze względu na to, że fundusz ma siedzibę w stolicy). Choć jest to na razie tylko postanowienie WSA i sprawą zajmie się jeszcze właściwy WSA w Warszawie, to nie da się ukryć, że ciekawe i ważne.
Wielu na to czekało
Przedsiębiorcy narzekali, że od decyzji funduszu dotyczącej np. wysokości przyznanej subwencji nie ma odwołania do organu wyższej instancji. Regulamin Tarczy Finansowej PFR 1.0 takiej możliwości nie przewiduje, a Bartosz Marczuk, wiceprezes zarządu PFR, wskazywał niejednokrotnie, że firmy niezadowolone z decyzji mogą dochodzić swoich racji tylko na drodze cywilnej.
O tym, że działalność PFR w zakresie przyznawania subwencji powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych, od dłuższego czasu dyskutują też prawnicy. Takie stanowisko przedstawia nam również rzecznik małych i średnich przedsiębiorców Adam Abramowicz. Brakowało jednak stanowiska sądów w tej sprawie.
– Postanowienie WSA we Wrocławiu może mieć doniosłe znaczenie dla każdego przedsiębiorcy starającego się o dofinansowanie z PFR i pozbawionego jakiejkolwiek kwoty uznanej przez fundusz za nienależną – komentuje Bartosz Ulczycki, prawnik w kancelarii DGTL Kibil Piecuch i Wspólnicy. I dodaje, że droga sądowa w tak ważnych sprawach to nie przywilej, ale prawo, jakie powinno przysługiwać każdemu przedsiębiorcy.
‒ Niewątpliwie mogą oni próbować się powoływać na postanowienie wrocławskiego WSA w przypadku, gdy otrzymają od PFR decyzję odmowną, częściowo odmowną albo w sytuacji gdy umorzy im się inną kwotę, niż pierwotnie zakładali – potwierdza Marcin Malinowski, adwokat w kancelarii Gardocki i Partnerzy. Zastrzega jednak, że WSA we Wrocławiu przekazał sprawę do rozpatrzenia stołecznemu sądowi administracyjnemu i dopiero gdy ten potwierdzi ustalenia z miasta nad Odrą, można będzie mówić o formowaniu się linii orzeczniczej. Ponadto dyskusyjne jest jego zdaniem, czy skorzystanie z drogi odwoławczej do sądów administracyjnych rzeczywiście przysłuży się przedsiębiorcom. ‒ Wszak sądy wciąż rozpatrywałyby stan faktyczny na podstawie regulaminu PFR w brzmieniu z dnia odmowy lub częściowej wypłaty środków ‒ mówi Marcin Malinowski. Nie wyklucza jednak, że sądy mogłyby interpretować ten regulamin korzystniej niż fundusz.
Stan faktyczny
Sprawa rozpatrywana przez wrocławski sąd dotyczyła spółki, która – za pośrednictwem formularza udostępnionego w bankowości elektronicznej – 14 maja 2020 r. złożyła wniosek o wypłatę subwencji finansowej w programie rządowym Tarcza Finansowa PFR SA w kwocie 120 tys. zł. Po wstępnej weryfikacji wniosku został wygenerowany projekt Umowy Subwencji Finansowej. Następnie wniosek o wypłatę subwencji finansowej bank przekazał do PFR. Fundusz dokonał częściowo pozytywnej weryfikacji i zamiast wnioskowanych 120 tys. przyznał 96 tys. zł.
Odwołanie wniesione przez firmę do PFR nie zostało uwzględnione. Spółka wniosła również reklamację za pośrednictwem banku w związku z otrzymaniem zaniżonej subwencji finansowej. PFR negatywnie odniósł się do tego zgłoszenia. Spółka skierowała więc do PFR wezwanie do wypłaty reszty subwencji – 24 tys. zł wraz z odsetkami, w ciągu 14 dni. Pismem z 24 listopada 2020 r. PFR poinformował jednak przedsiębiorcę, że podtrzymuje w całości zajęte stanowisko i że dokonane przez niego zgłoszenie zostało zamknięte.
Przedsiębiorca nie dawał jednak za wygraną. Złożył 18 stycznia 2021 r. do WSA we Wrocławiu skargę, w której wniósł o zobowiązanie PFR do wypłacenia – zdaniem spółki – należnych pieniędzy. Fundusz, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, wskazując przy tym, że została ona wniesiona na pismo, które nie stanowiło aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej.
Co dokładnie w postanowieniu
W ocenie wrocławskiego WSA analiza obowiązujących przepisów pozwala przyjąć, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej przewidzianej w programie rządowym, działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej. W programie rządowym wskazano zresztą, że do zadań PFR należy wykonywanie czynności powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19. Przewidziano też, że koordynacją i monitorowaniem realizacji programu zajmie się minister właściwy do spraw gospodarki, który będzie działał w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. „W konsekwencji zatem PFR realizując omawiany program rządowy, wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)” – wskazał WSA.
Ponadto zdaniem sądu istota spraw z wniosków realizowanych w ramach omawianego programu rządowego sprowadza się do udzielania subwencji finansowej jako formy pomocy publicznej. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że PFR to spółka, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której jest on podmiotem dominującym posiadającym kontrolę nad innymi przedsiębiorcami. Mało tego, w art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 255) PFR został wskazany jako spółka realizująca misję publiczną. „Niewątpliwie zatem realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami” – wskazuje WSA.
Zdaniem Bartosza Ulczyckiego wrocławski WSA potwierdził przypuszczenia części prawników, że PFR w ramach udzielania pomocy finansowej przedsiębiorcom poszkodowanym przez lockdown występuje w roli organu administracji publicznej. I fakt, że fundusz zawiera z przedsiębiorcami umowy cywilnoprawne, na podstawie których wypłaca dofinansowanie, nie pozbawia go tej roli. – Należy pamiętać, że urzędy pracy również w zakresie udzielanej pomocy publicznej zawierają z przedsiębiorcami umowy o dofinansowanie i nikt nie kontestuje ich statusu jako organu administracji publicznej – dodaje Ulczycki.
Przywrócenie terminu
Jak jednak wyglądałoby ewentualne odwołanie przedsiębiorców do WSA w sprawach subwencji z PFR? W jakim terminie należałoby złożyć takie odwołanie? Wszak niektórzy przedsiębiorcy zdążyli już otrzymać negatywne lub częściowo negatywne decyzje od PFR, nawet po złożeniu przewidzianego w regulaminie odwołania. Czy jest szansa na przywrócenie terminu?
Zdaniem prawników jak najbardziej. Jeżeli chodzi o termin złożenia odwołania do sądu administracyjnego, to będzie nim zasadniczo 30 dni od czasu doręczenia przedsiębiorcy rozstrzygnięcia w sprawie subwencji (art. 53 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159; dalej: p.p.s.a.]). Bartosz Ulczycki przypomina jednak, że nawet jeżeli minął już termin do wniesienia skargi, to i tak ma on pełne prawo do złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu. – Strona, która uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez własnej winy (np. z powodu błędnego przeświadczenia, że nie przysługuje jej droga odwoławcza), będzie mogła wnosić o przywrócenie jej terminu i wniosek ten nie będzie pozbawiony podstaw – wskazuje Bartosz Ulczycki.
Podejście może być różne
Niewykluczone, że PFR podczas ewentualnej rozprawy przed sądem administracyjnym będzie powoływał się na korzystne dla niego opinie innych sądów dotyczące dofinansowania przyznawanego przez inne instytucje, np. na postanowienie łódzkiego WSA z 1 marca br. (sygn. akt I SA/Łd 606/20), o którym pisaliśmy 8 kwietnia 2021 r. na łamach dodatku Kadry i Płace („Podobne dofinansowania i nierówne traktowanie firm”, DGP nr 67).
Sprawa dotyczyła odrzucenia przez wojewódzki urząd pracy wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń 20 pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy, które przyznawane jest na podstawie art. 15g specustawy antykryzysowej (czyli ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 694) i wypłacane z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
WSA twierdził, że kontrola sądowo-administracyjna musi dotyczyć jednej z kategorii spraw wskazanych w art. 3 par. 2 pkt 1‒7 p.p.s.a., np. decyzji administracyjnej czy czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z art. 15g – zdaniem łódzkiego WSA – nie należy do żadnej z tych kategorii. Wskazał przy tym, że art. 15g nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W konsekwencji WSA stwierdził, że jest to materia prawa cywilnego i odrzucił skargę. Dla porównania: w przypadku podobnego dofinansowania z art. 15gg, również wypłacanego przez WUP ze środków FGŚP, przewidziano wprost możliwość odwołania na drodze administracyjnej.
Bartosz Ulczycki przyznaje, że wyrok łódzkiego WSA pokazuje pewien rozdźwięk w poglądach sądów administracyjnych na temat możliwości skarżenia decyzji odmawiających przyznania dofinansowania..
