rozwiń ›

NIK ujawnia nieprawidłowości w gospodarce olejami odpadowymi w polskich ministerstwach

W Ministerstwie Klimatu i Środowiska nie prowadzono rzetelnych analiz stanu gospodarki olejami odpadowymi, z kolei Ministerstwo Rozwoju i Technologii zrezygnowało z korzystania z narzędzia cyfrowego służącego do zbierania danych o zamieszczaniu w witrynach internetowych ofert sprzedaży kotłów na paliwo stałe niespełniających norm emisyjnych, a sprawozdania z realizacji celów w zakresie postępowania z olejami odpadowymi przekazywano do Komisji Europejskiej nawet z półtorarocznym opóźnieniem. Pomimo że w NFOŚIGW przyjęto programy priorytetowe służące finansowaniu gospodarki odpadami na kwotę 10 mld zł, to żaden z nich nie był dedykowany wyłącznie dofinansowaniu działań wspierających właściwe postępowanie z olejami odpadowymi, które jako odpady niebezpieczne stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. Finansowanie gospodarki olejami odpadowymi było ograniczone i skoncentrowane na usuwaniu skutków niewłaściwego postępowania z nimi, a nie na zapobieganiu takim zjawiskom.

Oleje odpadowe – zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska

Oleje odpadowe (tzw. oleje przepracowane) – to mineralne lub syntetyczne oleje smarowe lub przemysłowe, które przestały się nadawać do użytku, do jakiego były pierwotnie przeznaczone. W krajach Unii Europejskiej ich udział jest największy w strumieniu płynnych odpadów niebezpiecznych. W 2017 r., w Unii Europejskiej wprowadzono do obrotu około 4,3 mln ton olejów smarowych i przemysłowych, a zebrano 1,64 mln ton olejów odpadowych tj. 38 proc. w stosunku do ilości wprowadzonych olejów. Około 61 proc. zebranych olejów odpadowych poddaje się regeneracji, natomiast 24 proc. przetwarza się w celu produkcji paliw, 11 proc. wykorzystuje do bezpośredniego odzysku energii w cementowniach, zakładach wapienniczych, hutach stali i elektrowniach, a pozostałą część spala jako odpady niebezpieczne. Szacuje się, że około 18 proc. możliwych do zebrania olejów odpadowych jest wykorzystywanych w nielegalny sposób.

Bez właściwej zbiórki i przetworzenia oleje odpadowe mogą stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Dotyczy ono zanieczyszczenia wód, ziemi lub powietrza w przypadku niekontrolowanego zrzucania do kanalizacji czy gruntu. Ocenia się, że jeden litr oleju odpadowego może zanieczyścić wodę pitną stanowiącą równowartość rocznego zapotrzebowania dla 12 osób.

Pomimo obowiązywania od ponad 20 lat przepisów regulujących sposób postępowania z olejami odpadowymi szacuje się, że rocznie spalanych jest około 100 tys. ton olejów w nieprzystosowanych do tego instalacjach grzewczych.Zgodnie z przepisami ich spalanie może odbywać się wyłącznie w instalacjach termicznego przekształcania odpadów spełniających warunki dla spalania odpadów niebezpiecznych. W latach 2004–2016 w Polsce odnotowano wzrost ilości zebranych olejów, podczas gdy w Europie w tym samym okresie – spadek. Polska w zakresie ilości zebranych olejów odpadowych pozostawała na dziewiątym miejscu w Europie.

Skala problemów w zakresie prawidłowego postępowania z olejami odpadowymi wskazuje, że dotychczasowe rozwiązania prawne i organizacyjne nie zapewniają dostatecznej zachęty dla użytkowników końcowych do zagospodarowania tych odpadów zgodnie z prawem. Nielegalne użycie olejów odpadowych w instalacjach grzewczych, niezależnie od szkód dla środowiska, przekłada się również na straty podatkowe (rocznie straty z tego tytułu szacowane są na 150 mln zł). Natomiast przetwarzanie olejów odpadowych w procesach regeneracji do produkcji olejów bazowych w znacznym stopniu ogranicza wydobycie ropy naftowej i jest istotnym elementem gospodarki o obiegu zamkniętym. W celu ograniczenia negatywnych skutków dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a szczególnie jakości powietrza, jakie stanowi nieprawidłowe postępowanie z olejami odpadowymi w 2020 r. United Nations Global Compact Network Poland we współpracy z administracją rządową (Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Klimatu), organizacjami pozarządowymi oraz przedstawicielami branży paliwowej opracował raport, w którym zawarto m.in. założenia zmian przepisów w zakresie olejów odpadowych.

Celem kontroli NIK obejmującej lata 2020-2024, było zbadanie, czy zapewniono prawidłową i rzetelną gospodarkę olejami odpadowymi. Kontrolą objęto Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, 4 urzędy marszałkowskie, 4 wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, 11 podmiotów gospodarczych i jedną Komendę Wojewódzką Policji.

Niewystarczające warunki prawne

Minister Klimatu i Środowiska był wielokrotnie informowany o konieczności podjęcia prac legislacyjnych i intensyfikacji kontroli w zakresie zwalczania szarej strefy na rynku olejów odpadowych. Mimo to w okresie objętym kontrolą nie podjął działań w celu opracowania projektu zmian prawa w tym zakresie. Nie kontynuował również prac nad dokumentem zawierającym propozycje takich zmian, będącym efektem współpracy z organami administracji publicznej oraz przedstawicielami strony społecznej.

Zadania z zakresu gospodarki odpadami w tym olejami odpadowymi w Ministerstwie Klimatu i Środowiska realizował Departament Gospodarki Odpadami. Jednak w jednostkowych planach działalności i rejestrach ryzyk za lata 2020–2024 nie określono zadań, celów i ryzyk dotyczących bezpośrednio gospodarki olejami odpadowymi, w szczególności w zakresie analiz obowiązujących regulacji prawnych oraz analiz stanu gospodarowania olejami odpadowymi. W latach 2020–2024 (I półrocze) Minister Klimatu i Środowiska oraz Minister Rozwoju i Technologii nie zlecili analizy sposobów odbioru i zbierania olejów odpadowych, możliwości ich zagospodarowania, ani analiz obowiązujących regulacji prawnych dotyczących gospodarki olejami odpadowymi innych niż aktualizacja Krajowego planu gospodarki odpadami 2028 (Kpgo 2028). Tym samym Minister Klimatu i Środowiska nie zapewnił sobie możliwości rzetelnego zaplanowania zadań i działań na rzecz prawidłowego postępowania z olejami odpadowymi. Działań tych nie podejmowano pomimo powołania w obu ministerstwach organów i zespołów doradczych do spraw gospodarki o obiegu zamkniętym.

Jedyna analiza (ekspertyza) dotycząca gospodarki olejami odpadowymi zlecona Instytutowi Ochrony Środowiska – Państwowemu Instytutowi Badawczemu dotyczyła aktualizacji Krajowego planu gospodarki odpadami. Ekspertyza nie zawierała jednak wszystkich wymaganych umową elementów, w tym dotyczących olejów odpadowych. Ponadto Minister Klimatu i Środowiska nie uwzględnił uwag zgłoszonych w toku opiniowania i konsultacji publicznych projektu Kpgo 2028, co skutkowało przyjęciem dokumentu zawierającego nieprawidłowe, nieaktualne bądź niewystarczające dane dotyczące gospodarki olejami odpadowymi.Ostatecznie projekt Kpgo 2028 opracowano na podstawie niekompletnych danych.

Niegospodarna rozbudowa i zamknięcie bota antykopciuchowego

Od 2019 r. w resorcie gospodarki funkcjonował system informatyczny crawler, czyli tzw. bot antykopciuchowy. Narzędzie to utworzono w celu zautomatyzowanego wyszukiwania w Internecie ofert sprzedaży kotłów na paliwo stałe niespełniających norm emisyjnych. W czerwcu 2020 r. rozbudowano ten system m.in. w zakresie olejów odpadowych oraz kotłów na olej przepracowany. Decyzji o rozbudowie nie poprzedzono jednak analizą wykorzystania nowych modułów przez dotychczasowych użytkowników systemu, w szczególności UOKiK.

W konsekwencji, rozbudowanego systemu nie wykorzystywano ani w Ministerstwie Gospodarki, ani w innych instytucjach lub organach. Ostatecznie, po trzech latach od rozbudowy, bot antykopciuchowy został zamknięty. W ocenie NIK poniesienie przez ministerstwo wydatku w wysokości 37 tys. zł na rozbudowę systemu było działaniem niegospodarnym.

Nierzetelna sprawozdawczość z realizacji krajowego planu gospodarki odpadami oraz nieterminowe przekazywanie do KE sprawozdań zawierających dane o olejach odpadowych

Minister Klimatu i Środowiska ograniczył monitorowanie realizacji celów i zadań określonych w Kpgo 2022 do analizy sprawozdań z realizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami (wpgo) sporządzanych przez marszałków województw oraz informacji ministrów realizujących zadania określone w planie. Sprawozdania z wpgo przekazywane przez poszczególnych marszałków województw bazowały na informacjach z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) ze zweryfikowanych i niezweryfikowanych sprawozdań podmiotów. W latach 2020–2024 Minister Rozwoju i Technologii w informacjach z realizacji Kpgo 2022 nie uwzględnił wszystkich podejmowanych przez niego działań.

W okresie objętym kontrolą Minister Klimatu i Środowiska opracował dwa sprawozdania z realizacji Kpgo 2022: za okres 2017–2019 oraz za okres 2020–2022. Dane w sprawozdaniu za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. były niekompletne w odniesieniu do roku 2017 oraz nie uwzględniały informacji z roku 2019. Dodatkowo zawierały dane niewynikające ze złożonych przez marszałków województwa sprawozdań (za lata 2017–2018).

Również sprawozdania dla Komisji Europejskiej o mineralnych lub syntetycznych olejach smarowych lub przemysłowych wprowadzanych do obrotu oraz o zebranych selektywnie i przetworzonych olejach odpadowych za lata 2020 i 2021 zostały przekazane przez Ministra Klimatu i Środowiska z opóźnieniem wynoszącym odpowiednio 21 i 9 miesięcy, a sprawozdanie za 2022 r. nie zostało przekazane w terminie do 30 czerwca 2024 r.

Niewystarczające działania inspekcji ochrony środowiska

Działania podjęte przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie były w pełni wystarczające dla sprawowania skutecznego nadzoru nad gospodarką olejami odpadowymi. Nie wydał on zaleceń i wytycznych określających zasady weryfikacji rzetelności danych zawartych w prowadzonej przez przedsiębiorców ewidencji olejów odpadowych i nie planował cykli kontrolnych, kontroli o charakterze ponadwojewódzkim ani nie zlecał przeprowadzenia kontroli w obszarze gospodarki olejami odpadowymi, pomimo sygnałów o nieprawidłowościach w tym zakresie.

Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska w ograniczonym zakresie planowali kontrole bezpośrednio związane z gospodarką olejami odpadowymi. Łącznie w latach 2020–2024 w czterech wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska (WIOŚ) zaplanowano 198 takich kontroli. Żaden z kontrolowanych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska nie zaplanował przeprowadzania kontroli krzyżowych lub obejmujących łańcuch przekazywania olejów odpadowych pomiędzy wytwórcami a odbiorcami tych odpadów. Przeprowadzenie takich kontroli umożliwiłoby weryfikację łańcucha postępowania z olejami odpadowymi i ich ostatecznego sposobu odzysku lub unieszkodliwienia. Zagadnienia dotyczące gospodarki olejami odpadowymi nie były głównym celem przeprowadzania planowanych kontroli a jedynie jednym z 61 celów realizowanych w ramach kontroli przeprowadzanych przez WIOŚ.

Coroczne sprawozdania składane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ministrowi właściwemu do spraw klimatu i środowiska o działalności Inspekcji Ochrony Środowiska zawierały dane niezgodne ze stanem faktycznym. W danych dotyczących podmiotów prowadzących regenerację olejów odpadowych każdorazowo wykazano dwa podmioty, które zgodnie z BDO nie były uprawnione do prowadzenia takiej działalności. Ponadto w Informacji za 2021 r. zawyżono liczbę podmiotów prowadzących regenerację olejów odpadowych (liczba podmiotów wyniosła 17 a w toku kontroli wykazano 16).

Niepełna funkcjonalność Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami

BDO nie umożliwiała bezpośredniego pozyskiwania rzetelnych danych z zakresu gospodarki olejami odpadowymi. W związku z tym WIOŚ i urzędy marszałkowskie nie dysponowały pełnymi i wiarygodnymi danymi o liczbie podmiotów funkcjonujących na rynku olejów odpadowych. Trzy z czterech kontrolowanych WIOŚ posiadały informacje o liczbie funkcjonujących podmiotów prowadzących działalność w zakresie gospodarki olejami odpadowymi na terenie województwa (według stanu na koniec 2023 r.), jednak nie były to dane pełne i zweryfikowane. Ograniczona funkcjonalność bazy nie wspierała urzędów marszałkowskich w identyfikacji podmiotów zobowiązanych do złożenia wniosku do BDO lub jego aktualizacji. W związku z tym, identyfikacji tych podmiotów dokonywano na etapie weryfikacji sprawozdań, wniosków aktualizacyjnych lub przeprowadzanych kontroli. W urzędach marszałkowskich prowadzono i aktualizowano rejestr i repozytorium BDO, jednak w trakcie kontroli NIK stwierdzono w BDO nieaktualne wpisy do rejestru, dotyczące prowadzonej działalności i posiadanych decyzji oraz niepełną informację dotyczącą decyzji umieszczanych w repozytorium BDO.

Dofinansowanie, ale nie na oleje

W okresie objętym kontrolą możliwe było uzyskanie dofinansowania działań związanych z gospodarką olejami odpadowymi ze środków własnych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w ramach czterech programów priorytetowych. Założony budżet dla tych programów wynosił niemal 10 mld zł.

Żaden program priorytetowy nie odnosił się jednak bezpośrednio do dofinansowania realizacji zadań z zakresu gospodarki olejami odpadowymi. NFOŚiGW nie przeprowadził analizy i identyfikacji grup beneficjentów z obszaru gospodarki olejami odpadowymi zainteresowanych skorzystaniem z dofinansowania na ten cel ani nie promował możliwości jego udzielenia. W konsekwencji potencjalni beneficjenci złożyli tylko 22 wnioski o dofinansowanie, głównie dotyczące usuwania skutków niewłaściwego postępowania z olejami odpadowymi. W dwóch z dziewięciu umów na dofinansowanie stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawieraniu aneksu do umowy po upływie terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji przedsięwzięcia oraz rozliczeniu udzielonego dofinansowania pomimo niezrealizowania umowy zgodnie z jej postanowieniami.

Działalność w obszarze gospodarki olejami odpadowymi bez zezwoleń

Wszystkie 42 kontrolowane jednostki prowadzące gospodarkę olejami odpadowymi (12 kontrolowanych przez NIK i 30 kontrolowanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska (IOŚ) na zlecenie NIK) posiadały wpis do BDO, jednak nie zawsze był on aktualny (3 z 12 jednostek kontrolowanych przez NIK i 3 z 30 kontrolowanych przez IOŚ). Stwierdzono przypadki prowadzenia działalności bez wymaganych pozwoleń lub z ich naruszeniem (4 z 42).

Wszystkie kontrolowane podmioty prowadziły ilościową i jakościową ewidencję odpadów i składały wymagane sprawozdania. Stwierdzone naruszenia (w 16 z 42 podmiotów) dotyczyły prowadzenia kart ewidencji odpadów, co skutkowało niezgodną ze stanem faktycznym sprawozdawczością.

Tylko w pięciu z 12 kontrolowanych przez NIK podmiotach masę olejów odpadowych określano na podstawie ważenia. W pozostałych przypadkach szacowano na podstawie przeliczników. Szacunki wytworzonych odpadów olejowych nie pozwalały na dokładne i rzetelne wyznaczenie masy tych odpadów. Brak dokładnych wyliczeń zagraża rzetelności danych w ewidencji odpadów i przekłada się na sprawozdania składane marszałkowi przez podmioty gospodarujące olejami odpadowymi.

W niemal połowie skontrolowanych podmiotów stwierdzono nieprawidłowości w zakresie magazynowania olejów odpadowych. Do najczęstszych naruszeń należały mieszanie wytworzonych olejów odpadowych i ich magazynowanie pod jednym kodem, brak właściwego oznakowania pojemników i odprowadzania ładunków elektryczności statycznej, nieodpowiednie zabezpieczenie miejsc magazynowania olejów odpadowych.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu z olejami odpadowymi, niezależnie od wniosków sformułowanych w wystąpieniach pokontrolnych Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje m.in. do Ministra Klimatu i Środowiska o:

  • zapewnienie skutecznego nadzoru nad gospodarką olejami odpadowymi, w szczególności poprzez przeprowadzenie rzetelnej analizy stanu tej gospodarki i podjęcie działań adekwatnych do wyników ww. analizy;
  • wprowadzenie do BDO funkcjonalności zapewniającej bieżące, rzetelne i skuteczne monitorowanie rynku olejów odpadowych.

Poza tym, wnioskuje do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o zapewnienie skutecznego nadzoru nad gospodarką olejami odpadowymi poprzez organizowanie i koordynowanie kontroli o zasięgu lub znaczeniu ponadwojewódzkim w odniesieniu do podmiotów wytwarzających i gospodarujących odpadami olejowymi.