Podwyżki pensji dla decydentów nie zmniejszą poziomu korupcji i nie poprawią jakości zarządzania państwem. Są na to inne sposoby
Reklama
Lubię głupie pytania. Zazwyczaj bowiem okazuje się, że wcale nie są takie głupie, jak się wydaje. Słysząc pytanie: „Po co w ogóle płacimy politykom?”, można by postukać się w czoło, bo przecież za pracę należy się płaca. Oczywiście? Otóż nie.
W demokracji ateńskiej przed Peryklesem funkcje publiczne pełniono pro publico bono. Wierzono, że tego rodzaju służba nie może wynikać z pobudek materialnych, lecz z dbałości o dobro wspólne. Perykles dostrzegł jednak, że ową dbałością w praktyce wykazywali się wyłącznie najbogatsi Ateńczycy, gdyż tylko oni – posiadając zastępy harujących na ich sielski byt niewolników – mogli sobie pozwolić na zajmowanie się politycznymi deliberacjami z dala od swoich gospodarstw. Wielki reformator postanowił więc wprowadzić wynagrodzenia za sprawowanie funkcji publicznych, by otworzyć do nich dostęp także mniej zamożnym obywatelom. Pensja publiczna nie miała jednak zapewniać bytu, tylko kompensować straty ponoszone w związku z pełnieniem urzędu. Wniosek z tego taki, że pierwotnie wynagradzanie polityków nie było po prostu słuszną zapłatą za ich znój, a czymś znacznie więcej: narzędziem pozwalającym uzyskać proporcjonalną i egalitarną reprezentację polityczną, czyli pełniejszą demokrację.
Współczesną politykę demokratyczną zdominowali politycy zawodowi w rozumieniu Maksa Webera, którzy na politykowanie przeznaczają cały swój czas i czerpią z niego wszystkie swoje dochody. Jednocześnie mają zatem służyć i sobie, i dobru wspólnemu. Ich wynagrodzenia zyskują w konsekwencji wymiar prywatno-publiczny, a my stajemy nie przed dylematem „płacić politykom czy nie płacić?:, lecz przed pytaniem „ile płacić?”. I – co stało się szczególnie wyraźne po podwyżkach, które 14 sierpnia zgodnie przyznali sobie posłowie, a które potem zablokował Senat – zupełnie nie potrafimy go rozstrzygać. Inaczej mówiąc: zarówno przeciwnicy, jak i zwolennicy „godnej płacy” dla polityków skupiają się nie na tym, co naprawdę istotne.

Dobra wiadomość dla Gowina

Przypomnijmy: według przyjętego przez Sejm projektu ustawy istotnie, bo nawet o 4–8 tys. zł, wzrosnąć miały wynagrodzenia prezydenta, premiera, ministrów, wiceministrów, posłów oraz samorządowców. Nic dziwnego, że taka podwyżka – przyznana w czasie pandemii, gdy pensje są obcinane, a niektórzy tracą pracę – wywołała sporo bardzo negatywnych emocji i koniec końców z niej zrezygnowano. W tych warunkach konsekwentne obstawanie przy jej zasadności jest wyrazem prawdziwej bezkompromisowości, a nawet odwagi. Wykazał się nią np. Piotr Trudnowski, prezes Klubu Jagiellońskiego, publikując tekst „Mocne «tak» dla podwyżek dla polityków! Uczyńmy państwo trochę mniej dziadowskim”.
Niestety odważnie można głosić też błędne tezy. Nadzieje na to, że wyższe pensje przełożą się na sprawne państwo, są płonne.
Zanim jednak to udowodnimy, kilka słów życzliwych. Trudnowski słusznie w swoim tekście zwraca uwagę, że nowe prawo wprowadziłoby większą przejrzystość. Dotąd płace dla polityków regulowały różne akty prawne, teraz robić miał to jeden, wiążąc w dodatku przyszłą waloryzację płac z dynamiką przeciętnej płacy w gospodarce (pośrednio, bo bezpośrednim punktem odniesienia byłaby zależna od średniej płacy pensja sędziego Sądu Najwyższego). Łatwo wyliczyć, że skoro w ciągu ostatniej dekady średnia płaca nominalna rosła w Polsce w dynamice 3–7 proc., to szeregowy poseł mógłby spodziewać się podwyżki pensji co najmniej o 1,4 tys. zł w ciągu kadencji (zaczynając od 12,6 tys. zł brutto). Chyba że nastąpiłaby długotrwała recesja, wtedy pensje posłów by spadły. Ma to sens. Niech się politycy bogacą, gdy naród się bogaci, a biednieją – gdy biednieje.
Trudnowski podkreśla także, że niedoszła nowelizacja prawa wprowadza hierarchię wysokości wynagrodzeń opartą na „symbolicznej precedencji osób w państwie”, tj. wiąże ją z rangą pełnionej funkcji, co w dotychczasowym chaosie nie było oczywiste.
Kolejna rzecz, że ukrócona zostałaby sytuacja, w której podwładni ministrów, czyli zwykli urzędnicy, zarabiają niekiedy więcej niż oni sami. – W ciągu ostatnich pięciu lat przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wzrosło o ponad 26 proc., zaś płace w korpusie służby cywilnej w latach 2016–2019 o ponad 21,5 proc. W porównywalnym okresie kwota bazowa stanowiąca podstawę wynagradzania osób pełniących kluczowe stanowiska polityczne wzrosła o 1 proc., zaś w czasie ostatnich 16 lat o 6 proc. – wskazuje prezes Klubu Jagiellońskiego. Skokową podwyżkę wynagrodzeń polityków można by więc uznać za prostą korektę dotychczasowych nieracjonalności i rażącej dysproporcji. Można by odetchnąć, że nareszcie politycy mogą godnie żyć, i przejść nad sprawą do porządku dziennego. Trudno jednak na poważnie argumentować, że pensje polityków są dzisiaj tak niskie, że nie zapewniają im godziwych warunków. Nie bez powodu żale premiera Gowina na to, że gdy był ministrem sprawiedliwości za rządów PO, „nie starczało mu do pierwszego”, dotąd są obiektem kpin. Podwyżki domagają się lepszego uzasadnienia, zwłaszcza że klarowny mechanizm waloryzacji można by przecież wprowadzić i bez skokowego podniesienia podstawy wynagrodzenia.
Trudnowski oraz inni zwolennicy podwyżek mają takie uzasadnienie w zanadrzu. Funkcja płac polityków nie sprowadza się ich zdaniem tylko do zapewnienia godnego bytu. Chodzi o to, by była adekwatna do odpowiedzialności, jaką politycy ponoszą. A ta jest olbrzymia. Czy 55–60 mln zł (szacowany koszt niedoszłych podwyżek) to wysoka cena za to, by rządzono nami w sposób kompetentny? Oczywiście, że nie. Tyle że te 60 mln zł nie wystarczy, by kupić sobie kompetencje i wysokie morale polityków.

Gra niewarta świeczki

Wiązanie wysokości pensji z poziomem odpowiedzialności może się wydawać atrakcyjnym pomysłem, ale jest problematyczne. To kryterium czysto intuicyjne.
Wedle nowych przepisów premier miał zarabiać 22 tys. zł miesięcznie, ale czy ta suma naprawdę odpowiada wadze decyzji, które musi codziennie podejmować? Może 100 tys. zł byłoby bardziej odpowiednie? Albo przynajmniej 80 tys. – jak zarobki prezesa Orlenu Daniela Obajtka? Jeden rabin powie tak, drugi nie. Walka na intuicję nigdy nie da ostatecznej konkluzji. Lepiej wybrać walkę na dane empiryczne – ta też nie ma charakteru ostatecznego, ale pozwala osiągnąć przynajmniej tymczasowy konsens. Takich danych dostarczają nauki społeczne i tym samym okazują się pomocne w odpowiedzi na pytanie, czy podwyżki pensji faktycznie przekładają się na bardziej kompetentnych oraz uczciwszych polityków (tym ostatnim powinna być szczególnie zainteresowana posłanka Barbara Nowacka, który wierzy, że wysokie pensje to mniejsza korupcja).
Pierwsze, czego się dowiadujemy z badań naukowych, to to, że co kraj, to obyczaj.
Duha T. Altindag z amerykańskiego National Bureau of Economic Research w 2017 r. przeanalizował skutki waloryzacji bonusów wypłacanych tureckim parlamentarzystom, którzy przestali wykonywać swoje pozapolityczne zawody. Ogólna wydajność pracy owych posłów spadła po podwyżce o 12,3 proc. odchylenia standardowego (jest to miara rozrzucenia wartości wokół ich średniej), co przejawiało się np. w zwiększonej liczbie nieobecności na sali obrad parlamentu. Z kolei we Włoszech – jak pokazali Stefano Gagliarducci (Uniwersytet Tor Vergata w Rzymie) i Tommaso Nannicini (Uniwersytet Bocconiego w Mediolanie) w 2011 r. – podniesienie pensji burmistrzom przyciągnęło do polityki lepiej wyedukowanych kandydatów, którzy dzięki skuteczniejszemu zarządzaniu ograniczali rozrost lokalnej administracji. Podobny mechanizm nie zadziałał jednak na poziomie Unii Europejskiej. Jak w 2014 r. udowadniał Raymond Fisman z Columbia Business School, podniesienie pensji europosłów przełożyło się na zmniejszenie liczby takich, którzy ukończyli prestiżowe uniwersytety, i nie spowodowało zauważalnego wzrostu ich zaangażowania w pracę. W Stanach Zjednoczonych natomiast – to już wnioski Mitchella Hoffmana i Elizabeth Lyons z Uniwersytetu Toronto z 2013 r. – wysokość wynagrodzeń, przynajmniej w przypadku legislatorów stanowych i gubernatorów, nie ma żadnego wpływu na jakość pracy, poziom korupcji czy politykę fiskalną, prowadzi zaś do przyjmowania większej liczby aktów prawnych i zwiększa konkurencję polityczną.
Poszerzenie puli ludzi, którzy chcieliby rządzić, jest właściwie jedynym i dość oczywistym efektem podniesienia płac, który występuje bez względu na miejsce. Wcale nie musi być to efekt pozytywny. Polityka przyciąga i idealistów, i oportunistów. Gdy podnosi się pensje, istnieje ryzyko, że pula oportunistów będzie rosła szybciej niż idealistów, co oznacza, że średnia jakość klasy politycznej spadnie. Ogólnie rzec biorąc, nawet jeśli da się wykryć jakieś pozytywne efekty podnoszenia płac politykom, to nie mają zazwyczaj takiego wymiaru, by istotnie wpływać na działanie państwa jako całości.
Co więcej, efekty te zależą w dużym stopniu od uwarunkowań społecznych i kulturowych i etapu rozwoju, na jakim znajduje się kraj. Dobrze to widać na przykładzie korupcji. Podwyżki ograniczają ją wyłącznie w krajach biednych: jak wyliczyli w 2013 r. Jakob de Haan i jego koledzy z Uniwersytetu w Groningen, chodzi o państwa, w których PKB na głowę mieszkańca jest niższe niż 8842 dol. Czyli nie o Polskę (17,3 tys. dol.). W krajach bogatszych, które nauczyły się ograniczać prymitywną korupcję, przybrała ona inne, bardziej zawoalowane, atrakcyjniejsze i odporne na podwyżki płac formy.
Nie dziwi więc, że większość zawodowych badaczy tej problematyki zaleca ostrożność przy formułowaniu tezy, że wysokie płace przekładają się duże zmiany jakościowe. Piotr Trudnowski stara się co prawda wykazać taką ostrożnością, pisząc, że „wraz z ponadpartyjną zgodą na podwyżki dla polityków powinniśmy oczekiwać ich większej rozliczalności z pracy dla obywateli, systemowego wsparcia przejrzystości życia publicznego i uszczelnienia mechanizmów antykorupcyjnych”, ale dodaje zaraz, że „tu pewnie ponadpartyjnej zgody klasy politycznej raczej się nie doczekamy”. To trzeźwa konstatacja, ale podważa sens merytokratycznego uzasadnienia ostatnich podwyżek.

Naprawdę nierozliczalni

Wspomniana przez Trudnowskiego rozliczalność z pracy dla obywateli – oto kluczowa kwestia!
W sektorze prywatnym płace rosną w ślad za produktywnością pracy. Nie chodzi o to, że rosną równomiernie i proporcjonalnie, ale że wzrost produktywności umożliwia wzrost płac. Podwyżka nie jest wyrazem dobroduszności pracodawcy, tylko odzwierciedleniem dobrej koniunktury. Gdyby jednak sprawiła, że poczuliśmy się zbyt pewnie i rozleniwiła nas, pracodawca przemyśli sprawę i – być może – w przyszłości będzie ostrożniejszy albo opracuje inny system wynagradzania. Badania Duncana Gilchrista, Michaela Luki i Deepaka Malhotry z Harvard Business School z 2013 r. pokazały, że detale robią różnicę. Podzielili oni 266 osób na trzy grupy i zlecili im to samo zadanie. Grupy nie wiedziały o sobie. Wszyscy badani przed eksperymentem, w prawdziwym życiu, zarabiali mniej niż 3 dol. na godzinę (pochodzili z biednych krajów). Pierwszej grupie obiecano stawkę godzinową w wysokości 3 dol., a drugiej 4 dol. Wydajność pracy okazała się taka sama. Trzecia grupa zarabiała również 3 dol. na godzinę, ale w pewnym momencie dostała niezwiązany z wydajnością bonus: 1 dol. za godzinę. Wówczas grupa zaczęła pracować produktywniej niż pierwsza i druga. Owego dodatkowego dolara potraktowano jako podarunek i większy wysiłek w pracy był formą wdzięczności.
Ta historia może być pouczająca dla firm prywatnych, ale jej morał – by ze strukturą płac eksperymentować – ma ograniczone użycie w sferze politycznej. Powód? Praca publiczna nie daje się w prosty, niekontrowersyjny sposób przełożyć na wartość dodaną, którą generuje (jeśli generuje). Cytując Ludwiga von Misesa, „nie posiadamy probierza, który pozwoliłby ustalić, czy jakiś lokalny oddział FBI nie wydał zbyt dużo pieniędzy. Nie istnieje cena rynkowa na osiągnięcia administracji publicznej”. Dlatego w przywołanych wcześniej pracach naukowych używa się przybliżonych, ale niezwiązanych z pojęciem zysku, wskaźników wydajności. W przypadku posłów to: liczba złożonych interpelacji, opracowanych projektów ustaw czy wskaźnik nieobecności na obradach. Dla burmistrzów: sprawność poboru podatków lokalnych czy szybkość procedowania płatności. Te ilościowe wskaźniki są jednak nie tylko arbitralne, lecz także bardzo upraszczające, gdyż do jednego worka wrzucają interpelacje sensowne i absurdalne, dobre projekty ustaw i szkodliwe buble prawne. To słabość ekonomii ilościowej, z którą trzeba się pogodzić – nawet taka ułomna empiria jest lepsza niż popularne w Polsce przekonania brane z powietrza.
Suweren jest w praktyce pozbawiony możliwości niekontrowersyjnego ustalenia jakości pracy danego polityka, a co za tym idzie tego, czy zasługuje on na swoją pensję. Nawet gdyby jednak mógł to ustalić, miałby problem ze sprawowaniem realnej kontroli nad politykami. Teoretycznie można by powiedzieć, że społeczeństwo ma narzędzie w postaci wyborów i złych polityków może zwolnić, ale – mimo że tytuł niniejszego tekstu nawiązuje do „Wiedźmina” – nie żyjemy w świecie fantasy. Kołowrotek partyjny, chów wsobny i możliwość oddelegowania danego polityka na ciepłą posadę w spółce Skarbu Państwa sprawiają, że ta kontrola jest pozorna. Ponadto politycy – jak każdy pracownik – chcą wyższych płac bez względu na przynależność partyjną. Przecież za podwyżkami głosowali niemal wszyscy posłowie (poza 33). To zaś, że Senat ustawę odrzucił, było wynikiem wtórnej partyjnej kalkulacji, a nie racjonalnego namysłu nad optymalnym uposażeniem polityków. Uświadomiono sobie, że sentyment wyborczy jest skierowany przeciw podnoszeniu płac i lepiej sprawę odłożyć na później. Tylko na kiedy?
Klasa polityczna musi zrozumieć, że dopóki jest en bloc uważana za zepsutą, legitymacji dla istotnego zwiększania swoich apanaży nie znajdzie.

Eksperymenty na politykach

Podsumujmy. Poparcia dla wyższych pensji polityków nie ma, a ewentualne podwyżki i tak nie sprawiłyby, że staliby się lepsi i uczciwsi. Przy obecnym poziomie wynagrodzeń politycy nie są skazani na śmierć głodową, a wręcz mieszczą się w 10 proc. najlepiej opłacanych pracowników w kraju. Czy wobec tego możemy uciąć temat? Nie. Uzupełnienie klasy rządzącej o osoby lepsze i uczciwsze wciąż pozostaje celem, do którego warto dążyć. Gdy cel ten zostanie osiągnięty, to i wyborcza legitymacja dla zwiększania politycznych pensji wzrośnie. Podkreślmy: taki ruch w demokracji będzie mieć charakter czysto polityczny, a nie – jak chcą niektórzy – merytoryczny. Będzie wynikiem zmian, a nie ich zaczynem.
Jak wobec tego pozbyć się z politycznej skrzynki zepsutych jabłek?
To jedno z najtrudniejszych pytań politologii stosowanej. Na pewno nie obejdzie się bez zmiany świadomości samych wyborców, którzy – jak pokazywałem w tekście „Rządy najgorszych” („Magazyn DGP” z 18 października 2019 r. – red.) – w praktyce na swoje nieszczęście od merytorycznych realistów często wolą polityków złotoustych. Jednak wychowanie narodu w miłości do „dobra, piękna i prawdy” to zadanie rozpisane na dekady, a jego sukces zależy od wspólnych wysiłków publicystów, intelektualistów i pedagogów.
W tym samym tekście wspominałem o Sebastianie Fehlerze i Ursie Fischbacherze (obaj z Uniwersytetu w Konstancji) oraz Maiku T. Schneiderze (Uniwersytet Bath w Anglii), którzy w 2016 r. udowadniali, że „osoby nieuczciwe kandydują nieproporcjonalnie częściej niż te uczciwe”, a „ich silniejsza motywacja do kandydowania wynika z większej skłonności do wykorzystywania urzędu dla własnych korzyści”. Wynika z tego, że konieczna jest także taka reforma instytucji, która będzie zapobiegać prywacie, ograniczając podaż oportunistów, np. poprzez odpolitycznienie spółek Skarbu Państwa i eliminację urzędniczej arbitralności. Odpolitycznienie może odbyć w wyniku prywatyzacji. W eliminacji arbitralności zaś pomocna będzie np. cyfryzacja, która automatyzując procedury, wyłącza je (w pewnym stopniu) spod władzy polityków.
Czy jednak dobry polityk to ten, który codziennie zasiada w ławach poselskich i wygłasza płomienne mowy, czy ten, który na takie zabawy nie ma czasu, a zamiast tego wychodzi do ludzi, poznaje ich problemy i na tej podstawie formułuje projekty zmian w prawie? Czy dobry minister to ten, który wydaje dużo doraźnych rozporządzeń, rozwiązujących pojedyncze problemy, ale budujących prawny gąszcz, czy może ten, który opracowuje uniwersalne procedury do zastosowania w wielu sytuacjach? Gdy już opracujemy jakiś niewielki, ale spójny katalog cech dobrego polityka, czy – szerzej – urzędnika administracji publicznej, możemy przystąpić do eksperymentów. Behawioralnych rzecz jasna. Ekonomia behawioralna wypracowała teorię impulsów (nudge theory), która może służyć do kształtowania ludzkich postaw. Przyjęło się, że należy ją stosować wobec obywateli. Paternalistyczne państwo, wiedząc, co jest dla nich dobre, buduje system zachęt, które ich ku temu skłaniają. Polski Instytut Ekonomiczny w 2019 r. opublikował nawet raport, w którym analizuje, jak teorię impulsów wykorzystuje się w polskiej polityce publicznej.
A gdyby tak odwrócić wektor oddziaływania i odpowiednim impulsom poddać polityków i urzędników? Na znaczenie zrozumienia psychologii dla sprawnego działania administracji wskazywał już laureat ekonomicznego Nobla Herbert Simon, gdy pisał w 1947 r., że „eksplorowanie nauk o administracji wymaga gruntownej znajomości psychologii społecznej”. W administracji publicznej powstają – tak, jak gdzie indziej – „bańki społeczne”, które zaburzają wewnętrzną komunikację i koordynację procesów, zwiększając koszty funkcjonowania. Występuje także fenomen znany jako „myślenie grupowe”, które racjonalne i kompetentne jednostki może prowadzić do szkodliwych decyzji kolektywnych. Oba te zjawiska współczesna psychologia może pomóc ograniczyć. Jak jednak zauważa Stephan Grimmelikhuijsen z Uniwersytetu w Utrechcie wraz ze współautorami pracy „Behawioralna Administracja Publiczna” z 2016 r., choć zainteresowanie tego typu tematyką rośnie, to opracowanie metod behawioralnych dla sfery publicznej jest jeszcze przed nami. Czy polska nauka nie mogłaby obrać takiego celu? Wydaje się, że lepiej skoncentrować energię (w debacie publicznej) na tego typu zagadnieniach niż na wykłócaniu się o to, ile konkretnie mają zarabiać politycy?
Podniesienie pensji europosłów przełożyło się na zmniejszenie liczby takich, którzy ukończyli prestiżowe uniwersytety, i nie spowodowało zauważalnego wzrostu ich zaangażowania w pracę