Patrycja Otto

Patrycja.otto@infor.pl

Przez ostatnie trzydzieści lat polskie miasta zmagały się z narastającym problemem suburbanizacji i żywiołowego rozlewania się zabudowy, która ignoruje granice administracyjne. Wyzwania demograficzne, narastające wykluczenie transportowe na obrzeżach czy konieczność adaptacji do zmian klimatu dotykają dziś całych Miejskich Obszarów Funkcjonalnych, podczas gdy realne narzędzia do ich rozwiązywania pozostają rozproszone w rękach pojedynczych, często rywalizujących ze sobą gmin. Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast z 30 stycznia 2026 r. (UPR03) ma to zmienić, wprowadzając mechanizmy zarządzania adekwatne do rzeczywistej geografii wyzwań społeczno-gospodarczych, a nie tylko do historycznych podziałów mapy administracyjnej.

Fundamenty nowej polityki

Dotychczasowy model prowadzenia polityki miejskiej na poziomie centralnym opierał się na rozproszonych inicjatywach sektorowych, co w praktyce utrudniało spójne planowanie i realizację inwestycji. Jak celnie zauważa resort funduszy i polityki regionalnej w uzasadnieniu do projektu, obecne ramy współpracy samorządowej, takie jak związki komunalne czy stowarzyszenia, zostały ukształtowane w zupełnie innych uwarunkowaniach gospodarczych. Często pełnią one rolę czysto technicznego narzędzia do absorpcji funduszy europejskich w ramach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, co rzadko idzie w parze z całościową wizją rozwoju danego regionu. Co więcej, sytuacja stała się nagląca z powodów legislacyjnych, ponieważ z dniem 1 stycznia 2027 r. tracą moc dotychczasowe przepisy dotyczące prowadzenia polityki miejskiej zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Bez nowych regulacji polskie samorządy znalazłyby się w niebezpiecznej próżni prawnej, pozbawionej strategicznego kompasu.

Nowe przepisy mają na celu przede wszystkim wzmocnienie policentrycznego charakteru sieci osadniczej kraju. Oznacza to odejście od wspierania wyłącznie największych metropolii na rzecz zrównoważonego rozwoju ośrodków o różnej skali - od potężnych centrów wzrostu o znaczeniu międzynarodowym po miasta średniej wielkości, które pełnią rolę stabilizatorów dla polskiej prowincji. Projektowana ustawa definiuje „miasto centralne” jako kluczowy element systemu, wskazując w załączniku 82 jednostki, które otrzymają prawo do inicjowania procesów integracyjnych na swoich obszarach funkcjonalnych.

Związek rozwojowy

Największą rewolucją projektu jest powołanie do życia związków rozwojowych. Wbrew nazwie, nie należy ich utożsamiać z dotychczasowymi związkami międzygminnymi. Jest to zupełnie nowa instytucja prawa ustrojowego, zaprojektowana jako forma bardziej zaawansowana i operatywna. Związek rozwojowy ma posiadać osobowość prawną oraz własny majątek, wykonując zadania publiczne we własnym imieniu. Jego powołanie może nastąpić albo od podstaw, albo poprzez przekształcenie istniejącego stowarzyszenia lub związku komunalnego, co ma zapewnić płynność w regionach, gdzie tradycje współpracy są już silnie zakorzenione.

Katalog zadań własnych nowej struktury jest szeroki i obejmuje obszary, które dotychczas były zarzewiem konfliktów na linii miasto–gmina. Mowa tu przede wszystkim o zintegrowanym planowaniu przestrzennym, wspólnym zarządzaniu mobilnością miejską oraz adaptacji do zmian klimatu. Ustawa przewiduje również istotne wzmocnienie głosu samorządów w procesach inwestycyjnych o znaczeniu krajowym. Związek będzie uprawniony do opiniowania inwestycji celu publicznego, takich jak budowa dróg krajowych czy linii kolejowych na swoim obszarze, co ma zapobiegać realizacji projektów rządowych w oderwaniu od lokalnych potrzeb rozwojowych. Ważnym elementem kontrolnym będzie nadzór wojewody oraz regionalnych izb obrachunkowych, co gwarantuje, że nowa samodzielność nie zmieni się w samowolę.

Wzorce do naśladowania

Projektodawcy nie ukrywają, że czerpali z najlepszych wzorców europejskich, gdzie zintegrowane zarządzanie obszarami metropolitalnymi od lat przynosi wymierne efekty. Przykładem mogą być francuskie EPCI (publiczne zakłady współpracy międzygminnej), które dzięki szerokim kompetencjom planistycznym i finansowym zdołały powstrzymać chaos przestrzenny i stworzyć najnowocześniejsze systemy transportowe na świecie. Polska reforma idzie podobną drogą, choć dostosowuje ją do specyfiki krajowego samorządu, kładąc nacisk na zasadę pomocniczości.

Istotnym punktem odniesienia były również doświadczenia Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii. Raporty Najwyższej Izby Kontroli oraz analizy resortowe wykazały, że choć model śląski działa, wymaga on dalszej ewolucji w kierunku większej sprawności operacyjnej. Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast jest w dużej mierze odpowiedzią na te postulaty. Wprowadza on elastyczne mechanizmy głosowania w zgromadzeniu związku - delegaci będą mogli wybierać między zasadą podwójnej większości a głosowaniem populacyjnym, co pozwoli na uczciwe wyważenie interesów dużych miast centralnych i mniejszych gmin podmiejskich.

Bonus za współpracę

Reforma wprowadza nowatorski mechanizm finansowy, który można określić mianem progresywnego wsparcia. Rząd wychodzi z założenia, że im głębsza integracja i szerszy zakres wspólnie realizowanych zadań, tym większy powinien być udział związku w dochodach podatkowych mieszkańców. Projekt definiuje cztery wyraźne progi integracyjne. Osiągnięcie każdego z nich skutkuje stopniowym wzrostem wskaźnika dochodowego, co stanowi realny bodziec dla jednostek samorządu terytorialnego do oddawania części swoich kompetencji na rzecz wspólnej struktury. Ten finansowy pragmatyzm ma być skutecznym lekarstwem na dotychczasową niechęć do współpracy, która często rozbijała się o brak środków na wspólne inwestycje.

Z punktu widzenia budżetu państwa, reforma przewiduje również doraźne wsparcie na etapie organizacji. Wojewodowie zostaną wyposażeni w kompetencje do przyznawania dotacji celowych na tzw. rozruch związku w wysokości 200 tys. zł oraz możliwość nieodpłatnego przekazywania nieruchomości Skarbu Państwa na siedziby nowych biur. Jednocześnie ustawa ma charakter narzędziowy - nie zmusza do tworzenia rozbudowanej, nowej biurokracji. Zamiast tego pozwala na przejmowanie i konsolidowanie istniejących już spółek komunalnych czy zakładów budżetowych, co w perspektywie długofalowej powinno przynieść oszczędności dzięki efektowi skali.

Wprowadzenie związku rozwojowego ma przynieść przede wszystkim korzyści mieszkańcom, którzy codziennie przekraczają granice swoich gmin w drodze do pracy czy szkoły. Spodziewanym efektem jest ujednolicenie standardów usług publicznych – od wspólnego biletu na całą aglomerację, po spójną politykę oświatową dostosowaną do lokalnego rynku pracy. Reforma ma również szansę wygasić wieloletnie konflikty terytorialne, często wynikające z poczucia nierówności w ponoszeniu kosztów utrzymania infrastruktury miejskiej przez osoby mieszkające poza granicami miasta centralnego.