Obowiązujące przepisy nie chronią Odry. Czy jej stan się poprawi, gdy będzie osobą prawną?

Poważna rozmowa o nadaniu osobowości prawnej naturze zaczęła się w latach 70. XX w. W głośnej publikacji „Should Trees Have Standing? Toward Legal Rights For Natural Objects” o tym, czy drzewa powinny mieć legitymację procesową, prof. Christofer D. Stone pisał: „Każde kolejne rozszerzenie praw na jakiś nowy podmiot było nie do pomyślenia. Jesteśmy skłonni przypuszczać, że brak praw wynika z natury rzeczy, a nie, że jest konwencją prawną działającą na rzecz pewnego status quo”. Podkreślał, że świat prawa jest pełen fikcyjnych konstrukcji – spółek, fundacji czy nawet państw – które w przeciwieństwie do drzew czy rzek nie są fizycznymi bytami, a jednak nikogo nie dziwi, że to one mogą być podmiotami praw i obowiązków.

Stone klucza upatrywał w osobach, które mogłyby występować w imieniu interesu przyrody, i ich zdolności do określania granic praw natury w postępowaniu sądowym. Po tę koncepcję sięgnięto wprost, gdy rząd Nowej Zelandii w latach 2016 i 2017 zrzekł się własności parku narodowego, nadając mu osobowość prawną, oraz uznając rzekę Whanganui za „niepodzielną i żywą całość”. Koncepcja Stone’a okazała się zgrabnym pomostem między kulturą Maorysów a zachodnimi wyobrażeniami o państwie prawa. Rzeka ma teraz dwie osoby, które mogą w jej imieniu występować w sądzie: jedna wywodzi się z Maorysów, druga to przedstawiciel Korony.

Whanganui nie jest jedyna. W Kanadzie decyzję o osobowości prawnej rzeki Magpie wypracowano wspólnie z radą Inuitów, którzy widzą w niej swoją przodkinię. Osobowość prawną uzyskała też święta rzeka Hindusów – Ganges. Z kolei w Ekwadorze prawa natury zostały uznane na poziomie konstytucyjnym, a do sądu w ich obronie może pójść każdy – niezależnie od jego relacji z terenem, którego sprawa dotyczy. Nie spowodowało to jednak wysypu spraw sądowych, być może dlatego, że duża część gospodarki opiera się na czerpaniu zasobów natury.

Tropem Hiszpanów

W Europie pierwszym państwem, które sięgnęło po takie narzędzie strategicznej ochrony przyrody, była Hiszpania. Nadała osobowość prawną lagunie Mar Menor zanieczyszczonej m.in. przez nawozy spływające z pól uprawnych, które doprowadziły do jej kryzysu ekologicznego. Petycję w sprawie takiego rozwiązania podpisało ponad 600 tys. osób. To właśnie ma być ścieżka dla Odry. – Powinniśmy rozmawiać nie o nadaniu, tylko o uznaniu osobowości prawnej rzeki – stwierdza Piotr Nieznański z Fundacji Code for Green, ekspert ds. ochrony rzek i członek rady fundacji Osoba Odra. – W Hiszpanii to mieszkańcy wywalczyli lagunie osobowość prawną, ponieważ widzieli, jak przez zanieczyszczenia znikają turyści oraz ryby – tłumaczy.

– W wielu najbardziej znanych przypadkach tego typu mamy do czynienia z określonym kontekstem kulturowym, w którym upodmiotowienie natury jest następstwem postrzegania jej przez rdzenne ludy. W przypadku Odry nie ma o tym mowy, na dodatek w odróżnieniu od Nowej Zelandii, Kanady czy Indii chodzi o rzekę graniczną, co w przypadku nadania jej osobowości prawnej jeszcze bardziej komplikuje sprawę. Tu w grę wchodzi prawo prywatne międzynarodowe i w związku z tym warto mieć świadomość, że w niektórych przypadkach, w których zapytalibyśmy o to, który sąd jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy, nie zawsze padłaby odpowiedź, że jest to sąd polski – zauważa prof. Piotr Stec, cywilista z Uniwersytetu Opolskiego.

Za co może pozwać Odra?

Współautorami (obok Rienta) projektu ustawy o nadaniu Odrze osobowości prawnej są prof. Jerzy Bieluk, radca prawny i kierownik zakładu prawa rolnego na Uniwersytecie w Białymstoku, oraz dr Stanisław Kordasiewicz z Uniwersytetu Warszawskiego, który specjalizuje się w historii prawa, ochronie praw językowych i prawach natury. Żeby nadać bieg ich projektowi jako inicjatywie obywatelskiej zabrakło 7 tys. podpisów. Marszałek Szymon Hołownia przesłał więc projekt klubom parlamentarnym, dzięki czemu trafił on do Sejmu jako projekt poselski. Wśród posłów popierających projekt znaleźli się politycy KO, Lewicy, Polski 2050 i Razem. Co ciekawe, na liście można znaleźć wiceminister klimatu i środowiska Urszulę Zielińską, ale już nie minister Paulinę Hennig-Kloskę. Oficjalnie stanowisko ministerstwa jest takie: „Inicjatywy obywatelskie, które zmierzają do poprawy stanu środowiska naturalnego, są przez ministerstwo odbierane pozytywnie jako istotny element dialogu społecznego i wyraz rosnącej świadomości ekologicznej obywateli”.

Wnioskodawców projektu na jego ścieżce legislacyjnej mają reprezentować Anita Kucharska-Dziedzic, Maja Nowak i Małgorzata Tracz.

Projekt zakłada, że Odra ma m.in. prawo do istnienia, swobodnego przepływu, naturalnej ewolucji, zachowania różnorodności biologicznej, regeneracji zasobów i zasilania oraz bycia zasilaną przez warstwy wodonośne i dopływy. Ponadto do: ochrony przed nieuprawnioną ingerencją, wolności od zanieczyszczeń i odszkodowania, które w zamyśle autorów nie rozpływałoby się w budżecie państwa, tylko było przeznaczane na przywrócenie rzeki do poprzedniego stanu w sytuacji, gdy poniosła ona szkodę. Odra miałaby też swój majątek – nie tylko wodę, osady denne, warstwy wodonośne, faunę i florę. Można by jej także przekazywać darowizny, zapisywać spadki, które byłyby zwolnione z opodatkowania. Ona sama nie ponosiłaby natomiast odpowiedzialności za szkody związane z naturalnymi cyklami, takimi jak susza czy powódź.

– Nie wyłącza to odpowiedzialności członków ciała reprezentującego Odrę za ich decyzje – zauważa prof. Stec.

Wyłączenie odpowiedzialności za suszę i powódź jest jednak istotne, zwłaszcza że wraz ze zmianą klimatu zjawiska te są częstsze i bardziej intensywne, a w dodatku występują naprzemiennie (np. jeszcze na początku tygodnia Wisła notowała swój rekordowo niski poziom, a pod koniec – premier zwoływał sztab kryzysowy w związku z możliwą powodzią).

Kto przemówi za rzekę?

Według projektu Odrę miałby reprezentować 15-osobowy komitet, w którego skład wchodziliby przedstawiciel resortu środowiska, dwóch reprezentantów Wód Polskich, po trzech przedstawicieli samorządów, użytkowników rzeki takich jak rolnicy czy przedsiębiorcy oraz sześć osób z ramienia organizacji pozarządowych „zajmujących się ochroną środowiska, rozwojem regionalnym oraz przedstawicieli grupy inicjatywnej promującej i prowadzącej inicjatywę ustawodawczą w celu uznania osobowości prawnej rzeki Odry”.

Nie ma jednak ani słowa o tym, w jaki sposób mieliby być wyłaniani przedstawiciele NGO-sów, z jakich konkretnie grup mieliby pochodzić reprezentanci użytkowników ani czyje interesy reprezentować. Dlaczego przedstawicieli samorządów ma być trzech, skoro samych województw, przez które przepływa Odra, jest pięć? Nie wiadomo też, w jaki sposób zapadałyby decyzje. Zwykłą większością? Kwalifikowaną? Jednomyślnie? To wszystko miałby uregulować późniejszy regulamin Komitetu Reprezentantów. Oprócz niego miałby funkcjonować jeszcze 10-osobowy Komitet Naukowy Odry z funkcją doradczą.

Do głównych zadań reprezentacji Odry należałoby występowanie w obronie jej interesów do sądu i organów administracji oraz zawieranie porozumień dotyczących gospodarczego i rekreacyjnego wykorzystywania rzeki, które odtąd miałoby się odbywać na ich podstawie.

– Dziś mamy w Polsce wiele drobiazgowych regulacji, które dotyczą zarządzania rzeką, ale co z tego, skoro dalej jest ona w fatalnym stanie ekologicznym. Dobitnie pokazało to zatrucie Odry sprzed trzech lat, do którego doszło zresztą zgodnie z prawem. Komitet Reprezentantów byłby dodatkowym organem umożliwiającym rzeczywistą ochronę Odry. Czy jeśli np. jakaś kopalnia będzie musiała się zmierzyć z ryzykiem procesu sądowego o odszkodowanie za zatrucie rzeki zrzutami przemysłowymi, to nie podejdzie inaczej do rachunku ekonomicznego związanego z budową choćby stacji odsalania? – pyta dr Kordasiewicz.

Osobowość to za mało

Ale pytań o następstwa projektu jest znacznie więcej.

– Czy Odra byłaby objęta dyscypliną finansów publicznych? Na logikę powinna. Jaki byłby wobec tego zakres kontroli NIK? A co, gdy członkowie komitetu reprezentantów znajdą się w sytuacji konfliktu interesów? I kto zapłaci odszkodowanie przedsiębiorcy, który w wyniku braku porozumienia z reprezentacją Odry będzie musiał zamknąć interes, który prowadzi na rzece? – wylicza prof. Stec. – Wbrew pozorom upodmiotowienie natury nie jest abstrakcją, taka dyskusja trwa od lat. Jednak żeby to przeprowadzić, nie wystarczy nadać rzece osobowości prawnej. To wymagałoby dostosowania do tej koncepcji całego systemu prawa, poczynając od zmiany kodeksu cywilnego, a na procedurach administracyjnych kończąc. No i jeszcze możemy zapytać: dlaczego akurat Odra? – dodaje.

Według inicjatorów projektu ma on być testem nowego podejścia do ochrony interesów środowiska. Jeśli się sprawdzi, to nie będzie przeszkód, by podobną formułę wprowadzić na kolejnych rzekach. Katastrofa z 2022 r. sprawiła natomiast, że słaba jakość zarządzania Odrą i jej fatalny stan ekologiczny są doskonale udokumentowane – w raportach rządowym i z kontroli NIK, a także w niezależnych badaniach naukowych. Wniosek z nich wszystkich jest taki, że choć rzekami zajmuje się w Polsce Ministerstwo Infrastruktury, rybołóstwem – resort rolnictwa, a stanem ekologicznym Ministerstwo Klimatu i Środowiska i każde z nich nadzoruje liczne podległe sobie instytucje, cały system nie zadziałał na korzyść Odry.

Rzekami zarządzają dziś Wody Polskie, które podlegają Ministerstwu Infrastruktury. Powiedzieć, że tam projekt nadania Odrze osobowości prawnej się nie spodobał, to nic nie powiedzieć. Wątpliwości resortu budzą praktyczne konsekwencje wdrożenia takiego rozwiązania. Nie chodzi tylko o konieczność zmian organizacyjnych, finansowych i prawnych w obszarze gospodarki wodnej, lecz także o trudności w określeniu zakresu praw i obowiązków zbiorników wodnych. „Bardziej skutecznym kierunkiem jest doskonalenie obowiązujących przepisów tak, aby w sposób realny i efektywny chroniły zasoby wodne przed zanieczyszczeniami i innymi zagrożeniami” – odpowiada na nasze pytanie rzeczniczka resortu Anna Szumańska. Nieoficjalnie od osób, które dziś zajmują się administracją wodną, można za to usłyszeć co innego: „Ten projekt to jest próba uwłaszczenia się na majątku państwowym wyrażona wprost. Na dodatek wszystkie konfliktowe sprawy będą ciągnęły się w nieskończoność, co w konsekwencji doprowadzi do paraliżu i tak już mało wydolnego molocha, jakim są Wody Polskie”.

Sytuacji spornych, a przynajmniej niepewnych, można sobie wyobrazić bardzo wiele. Skoro przedstawiciele Wód Polskich mają wchodzić w skład komitetu reprezentującego Odrę, to czy przy okazji postępowań o wydanie pozwoleń wodnoprawnych na zwiększenie ilości zrzucanych do rzeki ścieków będą sędzią we własnej sprawie? Albo czy jeśli Odra będzie stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a jednocześnie jej gospodarcze wykorzystanie będzie mogło się odbywać na podstawie zawieranych przez komitet porozumień, to czy będzie on związany decyzją, którą zazwyczaj wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska? Czy w ogóle będzie można przeprowadzić postępowanie ocenowe, skoro w myśl projektu zasoby rzeki mają stanowić jej własność? A jeśli tak, to czy będzie ją można zadłużyć?

Jakie przepisy, takie problemy

– Jesteśmy otwarci na rozmowę i poprawę projektu na dalszych etapach prac, poszukiwanie lepszych rozwiązań. Sami się zastanawiamy, czy nie lepiej, żeby komitet przejął tylko funkcje zarządcze nad Odrą, a nie jej majątek. W naszym wyobrażeniu osobowość prawna Odry ma dać rzece dodatkową ochronę, a nie zastąpić taką, która już istnieje. Chcielibyśmy też doprecyzować sposób wybierania członków komitetu. Może powinna ich opiniować Państwowa Rada Ochrony Przyrody? – zastanawia się dr Kordasiewicz. – Tak naprawdę pomysł nadania osobowości prawnej Odrze nie jest rewolucyjny, chcemy wykorzystać dla ochrony środowiska konstrukcję prawną dobrze znaną w naszym systemie.

W uzasadnieniu projektu można przeczytać, że finansowanie umożliwiające osiągnięcie celów ustawy i funkcjonowanie nowych organów nie przekroczy kwoty, którą zakładała specustawa odrzańska, czyli ok. 1,2 mld zł. Ustawa była zapowiadana jako ratunek dla Odry, jednak w kwestii zasolenia rzeki zmieniała niewiele, za to w wersji przedstawionej przez PiS wprowadzała katalog kilkudziesięciu inwestycji infrastrukturalnych. Koalicja 15 października odżegnuje się od betonowania Odry i zapowiada jej renaturyzację. Rok temu Ministerstwo Infrastruktury zapewniało, że ustawa zmieniająca tę z czasów poprzedniej kadencji ma charakter priorytetowy. Resort zakładał, że projekt zostanie przyjęty przez Radę Ministrów w IV kwartale 2024 r. Teraz zakłada, że stanie się to w roku 2025. Projekt ustawy nadal nie zawiera zresztą regulacji o znaczącym zwiększeniu opłat za zrzuty zasolonej wody z kopalni do rzeki.

Obowiązujące przepisy nie chronią rzeki. Nowe prawdopodobnie też nie będą. Czy jej stan poprawi się, gdy będzie osobą prawną, nie wiadomo. ©Ⓟ