Globalne zarządzanie nie jest odpowiedzią na globalne problemy. Samo jest jednym z nich. Do zwątpienia w globalne instytucje wystarczy pobieżne zapoznanie się z ich historią. Gdy się ją czyta, aż dziw bierze, że nie powstał jeszcze na ten temat film sensacyjny. Czołowi politycy realizujący partykularne interesy, skorumpowani urzędnicy, krwawi dyktatorzy, seks oraz łapówki.
Przepraszam. Niejednokrotnie w swoich tekstach cytowałem „Doing Business”, raport Banku Światowego oceniający państwa pod kątem warunków, jakie tworzą dla przedsiębiorstw. Mój błąd. Potwierdza się bowiem, że zestawienie od lat było manipulowane. Kristalina Georgiewa, szefowa Banku Światowego w latach 2017–2019, wywierała presję na autorów raportu, by podkręcali ocenę Chin. Sprawa wyszła na jaw, gdy obecne władze BŚ zleciły audyt.
Kolejne edycje raportu wstrzymano i można by pomyśleć, że świadczy to dobrze o instytucji – podjęła próbę samooczyszczenia, ale nic bardziej mylnego. Głosy donoszące o nieprawidłowościach w BŚ pojawiały się regularnie od lat i uporczywie je ignorowano. Jak np. głos Paula Romera, który, pełniąc obowiązki głównego ekonomisty banku, dostrzegł nieprawidłowości w ratingach Chile. Odzwierciedlały one to, kto akurat rządził w tym kraju, a nie realnie panujące tam warunki biznesowe. Bank politycznych manipulacji się wyparł, Romer z posady zrezygnował. W międzyczasie za sterami banku rozsiadła się Georgiewa, której z kolei rad udzielał ekonomista Simeon Djankow. Ten zaś robił wszystko, by Arabia Saudyjska w „Doing Business” wypadała lepiej oraz żeby Azerbejdżan nie awansował mimo wprowadzania kolejnych reform.
Za Djankowa także mi wstyd – cytowałem jego pracę w ostatnim tekście. Dziś wiem, że nie jest wiarygodny. Wiem także – gdyż skandal ten skłonił mnie do zbadania sprawy – że „samooczyszczenie” BŚ jest wynikiem jedynie gry politycznej. Tak więc przepraszam za wiarę w Bank Światowy. Na swoje usprawiedliwienie mam to, że wszyscy padamy ofiarą autorytetu globalnych instytucji – Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Światowej Organizacji Handlu, agend Narodów Zjednoczonych i ONZ jako takiej. Mają być nie tylko dostarczycielami wiarygodnych danych i ekspertyz, ale wręcz odpowiedzią na nasze największe problemy. Wygląda na to, że nie są. I nie tylko dlatego, że nie odsiewają takich osób, jak Georgiewa, która obecnie szefuje MFW. Globalne zarządzanie obarczone jest znacznie głębszą wadą.
Rak światowy
Do zwątpienia w globalne instytucje wystarczy pobieżne zapoznanie się z ich historią. Gdy się ją czyta, aż dziw bierze, że nie powstał jeszcze na ten temat film sensacyjny. Czołowi politycy realizujący partykularne interesy, skorumpowani urzędnicy, krwawi dyktatorzy, seks oraz łapówki. Bank Światowy – dysponujący wielomiliardowym budżetem, zrzeszający 189 państw oraz zatrudniający 10 tys. urzędników – byłby, oczywiście, jednym z głównych szwarccharakterów takiej produkcji. Celem Banku Światowego jest walka z biedą. Ale czyją? Walkę z biedą zwykłych ludzi stara się realizować kapitalizm. W praktyce instytucja walczy z biedą samych urzędników banku. Nie chodzi nawet o ich wysokie pensje (nawet 60 dol. na godzinę) – te pal licho. Tylko o korupcję.
Szalony poziom toczącego bank łapówkarstwa opisał m.in. dziennikarz śledczy Richard Behar na łamach „Forbesa”. „Aż do 2 mld dol. mogło wyparować z banku «szczelinami» w jego systemach komputerowych” – cytował w 2012 r. swoje źródła. Gdzie takie pieniądze się rozpływają? Wewnętrzne oddziały BŚ do walki z korupcją były bezsilne, nawet gdy przewodzili im ludzie z Pentagonu, jak Paul Wolfowitz. Bezczelne podkradanie pieniędzy z banku to jedno, bo największą bolączką są kradzieże pośrednie, dokonywane przez przyznawanie różnorakim upadłym państwom kredytów, a potem czerpanie z tych środków okrężną drogą. Gdy w 2019 r. wewnętrzna ekspertyza BŚ wykazała, że pomoc przekazywana najbiedniejszym krajom ląduje w rajach podatkowych, władze banku zablokowały publikację. W mediach (m.in. w „The Economist”) sugerowano, że Pinelopi Goldberg, ówczesna główna ekonomistka banku, odeszła właśnie ze względu na te naciski.
Behar widzi część problemów z Bankiem Światowym w schemacie jego funkcjonowania. Instytucja uzależniona jest od kredytobiorców, którzy z tej przyczyny mogą wpływać na jego działanie. Bo na cóż komu bank, od którego nikt nie chce pożyczać? Już sam fakt, że jednym z największych jego klientów są Chiny, rzuca interesujące światło na skandal z Georgiewą. Oraz wyjaśnia tak absurdalne sytuacje, jak np. udzielenie Pekinowi 300 mln dol. pożyczki na oczyszczenie jeziora tylko po to, by patrzeć, jak sami Chińczycy kilka dni później udzielają analogicznej pożyczki biednemu państwu afrykańskiemu, wzmacniając swoją pozycję na arenie międzynarodowej.
Zostawmy nieszczęsny Bank Światowy. Dosłownie kilka minut pieszo od jego głównej siedziby w Waszyngtonie mieszczą się biura kolejnego antybohatera – Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Od jakiegoś czasu kojarzy się z seksskandalem, w którym brał udział jego były szef Dominique Strauss-Kahn, ale byłoby dobrze, gdyby to obyczajowe afery były jedynym zarzutem wobec tej instytucji. Największy z nią problem znów leży w istocie jej funkcjonowania. Ma zapewniać stabilność światowej gospodarce i promować wzrost gospodarczy, lecz robi to nieskutecznie i szemranymi metodami. Np. pożycza pieniądze złodziejskim dyktatorom. Ekonomista William Easterly podaje przykład Zairu (obecnie Demokratyczna Republika Konga). Za rządów Mobutu Sese Seko kraj ten otrzymał aż 11 pożyczek od MFW, choć wiedziano, że Mobutu to złodziej i nie tylko. W latach 70. XX w. zairscy mundurowi wdarli się do mieszkania przedstawiciela MFW, który odmówił udzielania dalszej pomocy dyktatorowi. Pobito go, zgwałcono jego żonę i córki, a centrala MFW pożyczała Zairowi dalej.
Do dzisiaj – w świetle raportów pojawiających się w kolejnych dekadach – MFW nie wypracował metody uczenia się na własnych błędach. Stąd spektakularne porażki. Na przykład plan pomocowy dla Grecji. Okazał się tak skuteczny, że kraj ten do dzisiaj ma PKB o niemal połowę niższe niż przed 2008 r. Szerzej o wadach MFW pisałem w tekście „Niechciani zbawiciele” (Magazyn DGP z 13 marca 2016 r.). Nie wspomniałem tam jednak o Światowej Organizacji Handlu (WTO), kolejnej głowie biurokratycznej globalnej hydry.
WTO, czyli porażka
– Kraje rozwijające się są przerażone. Nie rozumieją umów, do podpisania których są zmuszane. Porozumienia wykraczają daleko poza kwestie handlowe i dotyczą rzeczy takich, jak dostęp do ropy naftowej, dostęp do własności intelektualnej i kontrola kapitału... Lektura tych umów przebija nawet lekturę mojej polisy ubezpieczeniowej pod kątem haczyków zapisanych drobnym drukiem. Nic nie mogłem z tego zrozumieć, a jestem osobą dobrze poinformowaną i całkiem bystrym ekonomistą – komentował poczynania WTO Jagdish Bhagwati, ekonomista Uniwersytety Columbia, w 2003 r., w niespełna dekadę od założenia tej liczącej już dzisiaj 168 członków organizacji.
Już wtedy wiadomo było, że nie realizuje ona nominalnego celu: promowania handlu międzynarodowego na równych i sprawiedliwych warunkach. Zamiast tego służy do kontrolowania polityk gospodarczych biedniejszych krajów tak, by korzystali bogaci. Co do zasady WTO ma walczyć z cłami, kwotami importowymi czy prawami antydumpingowymi, chyba że uwolnienie handlu skutkowałoby w danym kraju „negatywnymi skutkami społecznymi”. Ten pretekst, którego stwierdzenie jest wszak wysoce uznaniowe, sprawiał, że WTO akceptowało utrzymywanie wspomnianych mechanizmów przez bogatsze kraje w tych akurat dziedzinach, w których biedniejsze mogłyby z nimi konkurować, np. w produkcji tekstyliów, żywności czy stali. Jak się szacuje, tylko do 2005 r. biedne państwa straciły w rezultacie działań WTO ponad 40 mld dol. I cały czas tracą miliardy, gdyż hojne subsydia rozdawane swoim przemysłom oraz rolnictwu przez UE i USA obniżają popyt na ich towary, a przez to ich potencjał produkcyjno-eksportowy.
Instytucja ta dotąd nie została zreformowana, wciąż służy bogatym państwom i lobbystom największych zachodnich korporacji do ustawiania globalnych relacji gospodarczych i prowadzenia wojen handlowych, zawodząc jednocześnie w realizowaniu głównej misji – liberalizacji handlu na równych zasadach. Jak wynika z badań Instytutu Frasera, kanadyjskiego think tanku, wolność handlu międzynarodowego nie rośnie od lat 90., czyli od założenia WTO. Do tego organizacja ta jest skrajnie nietransparentna – tak naprawdę nie wiemy, jak wygląda negocjowanie umów i ustaleń. Jak zauważa indyjska profesor prawa Sheela Rai na portalu deccanherald.com, sytuacja pogarsza się. „Propozycje negocjacyjne i postępy w negocjacjach były tradycyjnie umieszczane na stronie internetowej WTO. Dzięki temu każda zainteresowana osoba mogła je przestudiować i skomentować za pośrednictwem pism naukowych lub artykułów prasowych. To się zmieniło. Obecnie dostęp do wielu ważnych dokumentów związanych z toczącymi się negocjacjami jest ograniczony. Ma w nie wgląd ograniczona grupa osób z rządu i międzynarodowych organizacji” – pisze Rai.
Od lat mówi się o potrzebie zmian w funkcjonowaniu WTO, ale do nich nie dochodzi. Może dla światowego handlu lepsza byłaby likwidacja organizacji niż próba naprawy?
Gospodarka gospodarką, pieniądze pieniędzmi, ale – jak mawiają nasze babcie – zdrowie jest najważniejsze. I tu mamy globalny problem. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) jest równie niewydolna, co BŚ, MFW czy WTO.
Zdrowie w mackach WHO
O WHO ostatnio głośno ze względu na skandal z udziałem jej pracowników. W latach 2018–2020 zatrudnieni w tej organizacji walczący z ogniskiem wirusa ebola w Demokratycznej Republice Konga dopuścili się nadużyć seksualnych wobec miejscowych kobiet. Wśród tych nadużyć są najpoważniejsze i najokropniejsze – postawiono dziewięć zarzutów o gwałt.
W każdej organizacji mogą trafić się „zgniłe jabłka”, ale żeby aż tyle w jednej?
Wyczyny pracowników WHO przy okazji walki z ebolą mają znacznie dłuższą historię i sięgają co najmniej początków epidemii w 2014 r. Polegały przede wszystkim na defraudacji środków na walkę z chorobą. Jeden z oficjeli WHO miał pod pretekstem realizacji ważnej misji użyć tych pieniędzy do opłacenia biletów lotniczych i ściągnięcia swojej partnerki do Afryki Zachodniej. Agencja Associated Press ujawniła w 2017 r., że WHO przeznacza na podróże ok. 200 mln dol. rocznie, więcej niż na walkę z AIDS. Ludzie donoszący o nieprawidłowościach informowali, że to właśnie sztucznie pompowane koszty podróży są najczęstszą formą defraudacji. Żeby było śmiesznej, nadużyciom obiecał się przyjrzeć sam szef WHO Tedros Adhanom Ghebreyesus. Dlaczego śmieszniej? Bo zanim jego gwiazda zabłysła na zdrowotnym nieboskłonie globu, był ministrem spraw zagranicznych jednego z najbardziej opresyjnych reżimów – rządu Etiopii. W Indeksie Demokracji opracowywanym przez Economist Intelligence Unit kraj ten tylko o jedno oczko wyprzedza Rosję. Słowem, Tedros – odpowiednik szefa rosyjskiej dyplomacji Siergieja Ławrowa – współtworzył reżim premiujący korupcję, niszczący wolność mediów i zamykający opozycję w więzieniach.
W przypadku WHO zachodzi związek między zbiurokratyzowaniem i skorumpowaniem tej instytucji a jej niewydolnością. W 2009 r. zawiodła na polu walki z pandemią świńskiej grypy, a potem, w 2014 r., zareagowała z opóźnieniem na ebolę. Błędy WHO opisali szczegółowo m.in. badacze Andreas Kruck, Kai Oppermann i Alexander Spencer w pracy „What Went Wrong? The World Health Organization from Swine Flu to Ebola” (Co poszło nie tak? WHO od epidemii świńskiej grypy do epidemii eboli). Jeszcze większą porażką była reakcja WHO na wybuch epidemii koronawirusa w Chinach, a potem na sposób radzenia sobie z kryzysem przez ten kraj. WHO nie potraktowała z początku zagrożenia poważnie, biorąc za dobrą monetę zapewnienia Pekinu, że wszystko jest pod kontrolą i chwaląc go za „transparentność”. Tedros bił Chinom brawo za „niezwłoczne udostępnienie sekwencji genetycznej wirusa”, gdy w rzeczywistości Pekin opóźnił ujawnienie tych informacji o 10 dni. Co więcej, szef WHO wierzył zapewnieniom Chińczyków, że nie notują nowych zakażeń, gdy w tym samym czasie epidemia rozkręciła się w Wuhan na dobre.
Pytanie, czy Tedros wierzył Pekinowi z naiwności, czy może musiał mu wierzyć? Został szefem WHO przy cichym poparciu chińskich komunistów. Ale to nie wszystko. Wróćmy do skandalu seksualnego z udziałem pracowników WHO. W mediach pojawiają się sugestie, że Tedros działał na korzyść Chin, gdyż te rzekomo szantażowały go ujawnieniem afery. Jeśli tak było, to sprawa i tak ujrzała światło dzienne, a my musimy teraz „żyć z wirusem”.
WHO to agenda ONZ, co tylko dowodzi, że ryba psuje się od głowy. Liczba skandali korupcyjnych z wysoko postawionymi urzędnikami Narodów Zjednoczonych jeży włos na głowie. Łapówkarstwo stało się tak powszechne, że nikogo nie zaskoczyło, iż dyrektor misji ONZ w Iraku pomagał wygrywać przetargi konkretnym koncernom, a przewodniczący Zgromadzenia Generalnego przyjął milion dolarów od chińskich biznesmenów. Ten ostatni (mowa o Johnie Ashu) nie doczekał rozprawy sądowej – zmarł przygnieciony sztangą na domowej siłowni. Ach, te przypadki! Może i moglibyśmy wybaczyć ONZ chciwość jej urzędników, gdyby faktycznie realizowała swoją misję, utrzymując pokój między narodami. Historia pokazała jednak, że gdy jakieś państwo chce dokonać inwazji, robi to (np. Amerykanie na Irak), a pod okiem „sił pokojowych” można bez przeszkód dokonywać ludobójstwa (m.in. Bośnia, Rwanda). Kłopotliwe państwa stosują się do wytycznych ONZ tylko wtedy, gdy w danej chwili leży to w ich interesie, a nie dlatego, że są to wytyczne ONZ.
Narody Zjednoczone i pozostałe globalne instytucje stały się siedliskiem korupcji i narzędziem realizacji partykularnych interesów państw, polityków i lobbystów, ale przede wszystkim zawodzą w zadaniach, do których zostały stworzone. Rządzą nimi niewiarygodne osoby i pracują w nich niewiarygodni eksperci. Globalne instytucje odporne są nie tylko na naukę na własnych błędach, lecz także na próby wyegzekwowania od nich jakiejkolwiek odpowiedzialności za błędne decyzje. Bank Światowy nazywany jest nawet „strefą wolną od praw człowieka”. Ale czy można się temu dziwić? Jedna tylko historia: zaprojektowana w 2003 r. przez BŚ restrukturyzacja Gecamines, kongijskiego operatora kopalni kobaltu, poskutkowała zwolnieniem 10 tys. robotników. By nie ginąć z głodu, górnicy zaczęli wydobywać kobalt w biedaszybach – do tego procederu wykorzystywane są także dzieci.
Organizacje międzynarodowe nie działają tak, jak zakładano. Tej smutnej diagnozy nie zmienią ich pojedyncze sukcesy.
Problem złożonego systemu
Jednak mimo porażek globalnych instytucji przekonuje się nas, że tylko globalne zarządzanie w oparciu o technokratyczną ekspertyzę wybawi nas od pandemii, nierówności, zmian klimatycznych, głodu oraz wojen. Takie myślenie dobrze oddają słowa Iana Goldina, profesora zajmującego się globalizacją na Uniwersytecie Oksfordzkim: „Jeśli postęp, który przyniosła globalizacja, ma być trwały, kraje muszą przyjąć wspólną odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem, które ona wytworzyła. Rządy państw – zarówno tych potężnych, jak i tych słabych – nie są w stanie samodzielnie sprostać tym złożonym wyzwaniom”.
W różnych tonacjach ten refren wyśpiewują rozmaici intelektualiści, politycy i inne publiczne figury, takie jak chociażby Bill Gates. Tkwią jednak w złudzeniu. „Badacze organizacji międzynarodowych zwykle przeceniają zdolność wielostronnego zarządzania do stabilizowania stosunków międzynarodowych i wykazują tendencję do ignorowania destabilizujących skutków takiego zarządzania” – zauważa politolog Giulio Gallarotti z Wesleyan University.
Skąd bierze się to powszechne złudzenie? Z braku rozróżnienia między systemem skomplikowanym a systemem złożonym. Skomplikowany system można rozłożyć na czynniki pierwsze, opisać zachodzące w nim ciągi przyczynowe i wypracować usprawnienia, które go ulepszą. Przykładem systemu skomplikowanego jest silnik samochodowy albo samolot. Z kolei system złożony charakteryzuje się brakiem możliwości rozebrania go na elementy składowe i systematycznej analizy ciągów przyczynowych – oddziaływanie między poszczególnymi jego segmentami jest dynamiczne i nieliniowe. Znaczy to, że w zależności od okoliczności ta sama zmiana może przynieść różne rezultaty. Im bardziej system złożony, tym mniej przewidywalny. O ile sam samolot to system skomplikowany, o tyle już system połączeń lotniczych jest złożony. Fizyk jest w stanie dokładnie opisać i przewidzieć lot samolotu w wyizolowanych warunkach. Operacje lotnicze realizuje się jednak w nieprzewidywalnych do końca okolicznościach tworzonych przez zmienne warunki pogodowe, zmiany w rozkładzie lotów wywołane przypadkowymi czynnikami (kłopotliwy pasażer), załogę samolotu (gorszy/lepszy pilot), a nawet polityków (zamrożenie lotów z powodu pandemii).
O ile nie jest możliwe perfekcyjne planowanie i przewidywanie przebiegu operacji lotniczych, o tyle jest ono możliwe w stopniu wystarczającym dla sprawnego funkcjonowania rynku i organizacji lotniczych. Gdy jednak mowa o „globalnych problemach”, które domagają się globalnych rozwiązań – od nierówności po pandemię – mowa o systemach dalece bardziej złożonych niż loty samolotowe, które wchodzą we wzajemne i nieprzewidywalne oddziaływania. Systemach, których złożoność nieustannie rośnie – z każdym nowonarodzonym człowiekiem i każdą nową technologią.
Azjatycki wirus wywołuje głupie reakcje rządów, lockdowny blokują gospodarkę z największą szkodą dla najbiedniejszych, pogłębiając nierówności i zmniejszając potencjał dostosowawczy najbiedniejszych regionów do zmian klimatu. Globalne rozwiązania globalnych problemów zakładają nie tylko doskonałą koordynację pomiędzy aktorami światowej polityki i gospodarki, lecz także wystarczające zrozumienie złożonych procesów i niewystępowanie w długim okresie istotnych zaburzeń. To zbyt ambitne założenie. W czasie wojny w Zatoce Perskiej nie można było przewidzieć, że 11 lat później dojdzie do ataku na WTC – mimo że już dzisiaj wiemy, że te dwa zdarzenia są w odległy, ale ważny sposób powiązane.
Takie punktowe zaburzenia mogą zmienić całkowicie globalne procesy decyzyjne, wymuszając brzemienne w skutkach działania doraźne. Słowem, wybijają świat z rytmu. Żadna globalna agenda, która chciałaby realizować długodystansowe globalne cele – nawet, a być może zwłaszcza te najbardziej szlachetne – nie odniesie sukcesu. Co zatem w zamian? Pokora. Skuteczna i dobroczynna międzynarodowa współpraca jest możliwa, o ile będzie wyznaczać sobie skromniejsze cele. Zamiast systemowo zwalczać globalne nierówności, można punktowo ułatwiać awans społeczny tam, gdzie napotyka on najwięcej barier. Zamiast starać się zapanować nad światem groźnych wirusów, można wypracować skuteczniejsze mechanizmy reagowania na pojawianie się kolejnych. Dodatkowo nie wszystko trzeba robić w skali globalnej. Często lepsze efekty netto osiągnie się w drodze porozumienia kilku państw i działania na ograniczonym obszarze, niż w drodze współpracy 200 światowych rządów. Odpowiedzią na rosnącą złożoność globalnego systemu nie są globalne rozwiązania, a przeciwnie – rozwiązania regionalne i lokalne. Pamiętajmy, że gdy działa się w mniejszej skali, nie tylko łatwiej o lepsze zrozumienie istoty problemu, z którym chcemy się uporać, ale też szkoda mniejsza z naszych działań, jeśli się pomylimy.
Gdy działa się w mniejszej skali, nie tylko łatwiej o lepsze zrozumienie istoty problemu, z którym chcemy się uporać, ale też szkoda mniejsza z naszych działań, jeśli się pomylimy
