Wojna w Ukrainie to wyzwanie nie tylko dla samych jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) i ich jednostek organizacyjnych, lecz także dla pracujących w nich księgowych. Stanęły one przed nowymi zadaniami, a za sprawą ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju (dalej: specustawa) przed nowymi rozwiązaniami prawnymi z zakresu finansów publicznych. Swoje do spraw związanych z konfliktem w Ukrainie dołożyło też RIO przez wydanie nowych stanowisk. Wszystko to przez ostatnie tygodnie, na bieżąco opisywaliśmy w różnych dodatkach DGP. Dziś – w Księgowości Budżetowej – pora na małe podsumowanie.

Po to, by każda księgowa stojąca przed wyzwaniem niesienia pomocy obywatelom Ukrainy miała wszystko w jednym miejscu. Do tego polecamy Państwu wywiad z Mirosławem Legutko, przewodniczącym Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Ci, którzy obawiają się kontroli, mogą spać spokojnie. RIO nie będą utrudniać życia samorządom. Wszyscy rozumieją powagę sytuacji i chcą pomóc.

Pomoc finansowa dla zagranicznych samorządów

Dotychczas regionalne izby obrachunkowe nie dopuszczały przekazywania przez JST pomocy finansowej zagranicznym samorządom, bo przepisy na to nie pozwalały. Przepływ środków finansowych tytułem tzw. pomocy finansowej mógł następować tylko między krajowymi samorządami na tzw. zadania własne danej JST, a nie na zadania zlecone. Specustawa ukraińska to jednak zmieniła. Zgodnie z jej art. 73 samorządy z Polski mogą już przekazywać pieniądze na rachunki bankowe swoich odpowiedników m.in. w Ukrainie. Uzupełniono bowiem artykuły w ustawach ustrojowych samorządu o odpowiednie regulacje. Przykładowo do art. 10 ustawy o samorządzie gminnym dodano ust. 3 o treści: „3. Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw. Podstawą udzielania tej pomocy jest uchwała organu stanowiącego gminy, związku międzygminnego lub właściwego organu statutowego stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego”. Bliźniacze zapisy specustawa wprowadziła do pozostałych dwóch ustaw samorządowych – mają one wspólne mianowniki w postaci:
  • wymogu podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządowej,
  • sprecyzowania adresatów pomocy, którymi są społeczności lokalne i regionalne innych państw.
Poza tym istnieje także inny warunek formalny związany z konstrukcją budżetu samorządowego. Otóż, aby wskazana uchwała, np. rady gminy, mogła się zmaterializować, konieczne jest ujęcie odpowiedniej kwoty wydatków w budżecie danego samorządu. Przy czym decyzja w tym zakresie musi być podjęta przez organ stanowiący, a nie zarząd jednostki.
Na koniec warto jeszcze dodać, że specustawa ukraińska zalegalizowała organizowanie wsparcia dla samorządów innych krajów z mocą wsteczną – od 24 lutego br., kiedy rozpoczął się konflikt w Ukrainie i gdy samorządy zaczęły na szybko podejmować uchwały w sprawie pomocy. Oznacza to, że te gminy czy miasta na prawach powiatu, które wysłały pieniądze swoim ukraińskim samorządowym partnerom od razu po wybuchu wojny, nie muszą się obawiać – RIO nie zakwestionuje takiej pomocy.

przeniesienie wydatków między działami klasyfikacji

W dotychczasowym stanie prawnym organ wykonawczy samorządu (np. wójt gminy) mógł i nadal może fakultatywnie uzyskać kompetencje do zmian w planie wydatków budżetu gminy – z wyłączeniem jednak przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej. Specustawa ukraińska w art. 111 to zmienia. Wskazuje, że w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa organ stanowiący JST może upoważnić włodarza, zarząd powiatu lub zarząd województwa do:
  • dokonania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonywania przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;
  • dokonywania czynności, o których mowa art. 258 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
  • dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki.
Artykuł 111 daje więc podstawy prawne do dokonania zmian pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej przez organ wykonawczy, aczkolwiek pod warunkiem że operacja ta będzie związana z realizacją zadań pomocowych na rzecz obywateli Ukrainy. W innym przypadku organ wykonawczy nie mógłby skorzystać ze wskazanej kompetencji.

dotacje dla samorządowego zakładu budżetowego

Podstawową zasadą jest, że dotacje dla samorządowego zakładu budżetowego – z wyłączeniem dotacji, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych – nie mogą przekroczyć 50 proc. kosztów jego działalności. Przy czym ten mechanizm tzw. progu dotacyjnego złagodziła specustawa. Otóż jak podano w art. 108 tego aktu prawnego: „samorządowy zakład budżetowy, który realizuje zadania związane z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, może otrzymać dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przekraczające 50 proc. kosztów jego działalności”. Stwarza to prawne możliwości zwiększenia poziomu dotacji przedmiotowej, tj. ponad ww. poziom 50 proc. kosztów działalności. Co jednak istotne, obwarowane jest to koniecznością występowania przesłanki realizowania zadań na rzecz obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. W konsekwencji gmina czy miasto, zamierzając wesprzeć własny zakład budżetowy, musi wykazać stosowny związek przyczynowy. Związek ten musi zaistnieć pomiędzy realizowaniem zadań na rzecz obywateli Ukrainy a potrzebą zwiększenia finansowania. W praktyce najczęściej będzie się to wiązało z koniecznością podjęcia przez radę gminy uchwały zmieniającej w sprawie podwyższenia stawki dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego. W treści uchwały należy oczywiście wpisać wyższą stawkę dotacji przedmiotowej dla samorządowego zakładu budżetowego. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca nie stwarza wymogu, aby zakład budżetowy realizował wyłącznie zadania na rzecz obywateli Ukrainy. Gdyby była taka wola ustawodawcy, z pewnością w inny sposób sformułowałby zapis ustawowy. Tym samym należy uznać, że z usług takiego zakładu budżetowego będą korzystać zarówno dotychczasowi mieszkańcy, jak i nowi mieszkańcy – obywatele Ukrainy.

równowaga budżetowa

W związku z zapisami wprowadzonymi w art. 110 specustawy zaczęły pojawiać się wątpliwości w zakresie pojęcia „nie są one finansowane środkami publicznymi otrzymanymi przez jednostkę”. Przypomnijmy, że to pojęcie środków publicznych zostało określone w art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem są to de facto wszystkie środki, które JST ma zgromadzone w budżecie. Dlatego zapytaliśmy MF, jakie środki (źródła dochodów) w zakresie ustalania relacji, o której mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych, JST powinna pomniejszyć? W odpowiedzi z 6 kwietnia br. MF pisze, że „stosownie do art. 110 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustalając relację w zakresie zrównoważenia strony bieżącej budżetu jednostka samorządu terytorialnego będzie pomniejszać wydatki bieżące o wydatki bieżące w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w części, w jakiej nie są one finansowane środkami publicznymi otrzymanymi przez jednostkę na ten cel. Przez środki publiczne otrzymane przez jednostkę na ten cel należy rozumieć środki o charakterze celowym, które jednostka otrzymała od podmiotów zewnętrznych. W szczególności są to dotacje z budżetu państwa na zadania bieżące, czy środki z Funduszu Pomocy, o którym mowa w art. 14 wspomnianej ustawy”.

wykorzystanie środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe

Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w stanowisku z 25 lutego 2022 r. rozwiała wszelkie wątpliwości w kontekście działań pomocowych na rzecz Ukrainy. W jej opinii nie ma przeszkód prawnych, aby środki z rezerwy kryzysowej na zarządzanie kryzysowe rozdysponować na wydatki związane z kryzysem uchodźczym będącym następstwem ataku Rosji na Ukrainę.

darowizny dla uchodźców na konto gminy

Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku odniosła się także do problemu kwalifikowania wpłat mieszkańców lub innych podmiotów jako prawnie dopuszczalnej darowizny dla uchodźców wpłacanej na subkonto gminy. W piśmie z 4 marca 2022 r. (znak RP.0441/3/11/1/2022) stwierdzono, że powyższe wpłaty na subkonto (rachunek specjalny w urzędzie gminy) można ująć w dziale 852 „Pomoc społeczna”, w rozdziale 85295 „Pozostała działalność”. Wybór akurat działu związanego z pomocą społeczną ma uzasadnienie w tym, że gmina, realizując zadania w zakresie pomocy społecznej, ma szerokie spektrum możliwości wspomagania osób potrzebujących, co dotyczy także osób o statusie uchodźców. Co prawda w podanym piśmie nie zajęto stanowiska w kontekście paragrafu dochodowego, ale wydaje się, że z racji statusu tych środków (darowizny) odpowiedni będzie paragraf 096 „Wpływy z otrzymanych spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej”. Podsumowując, środki ujmowane w budżecie gminy jako pochodzące z tytułu darowizn z poleceniem powinny być ujęte z uwzględnieniem ich ekonomicznego statusu. Właściwą klasyfikacją będzie dział 853, rozdział 85295 oraz paragraf 096.
Pomoc ze środków własnych
Ponadto jak wskazała KR RIO w marcowym zaleceniu, udzielenie pomocy obywatelom Ukrainy ze środków własnych JST, o której mowa w art. 12 ust. 4 specustawy, wymaga uprzedniego podjęcia uchwały organu stanowiącego JST (art. 12 ust. 5), określającej zakres tej pomocy. Co do zasady uchwały te – jako określające zasady rzeczowego wsparcia uchodźców – pozostają zdaniem KR RIO w nadzorze wojewodów.

fundusz pomocy

W budżecie JST
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych na posiedzeniu 23–25 marca 2022 r. podjęła stanowisko, w którym m.in. zaznaczyła, że środki pochodzące z Funduszu Pomocy na realizację zadań na rzecz pomocy Ukrainie (w tym obywatelom Ukrainy dotkniętym konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy), utworzonego na podstawie art. 14 specustawy, powinny być ujmowane w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto KR RIO podała, że środki z tego funduszu będą mogły być wprowadzane do budżetu zarządzeniami/uchwałami organu wykonawczego, jeśli organ stanowiący podejmie w tym zakresie stosowną uchwałę. Dotyczyć to może także wprowadzania do budżetu darowizn od osób fizycznych i prawnych. Należy jednak podkreślić, że skorzystanie z tych upoważnień nie może skutkować zmianą wyniku budżetu, bowiem omawiana delegacja ustawowa jest implementowana w obowiązujący system finansów publicznych, który takich możliwości nie przewiduje.
Dla przypomnienia – państwowe jednostki budżetowe i jednostki samorządu terytorialnego gromadzą środki z funduszu na wydzielonym rachunku dochodów i przeznaczają na wydatki, o których mowa w art. 14 ust. 1 specustawy, w ramach planu finansowego tego rachunku. Co ważne, wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu oraz zarząd województwa dysponują środkami oraz opracowują plan finansowy dla rachunku, o którym mowa w art. 14 ust. 14 specustawy.
Powyższe przepisy obligują organy wykonawcze JST do gromadzenia środków Funduszu Pomocy na wydzielonym rachunku dochodów i wydatków. Środki te mają służyć finansowaniu zadań szeroko związanych z pomocą dla obywateli ukraińskich. W praktyce powinno być podjęte stosowne zarządzenie przez ww. organ, w którym należy przedstawić plan finansowy w zakresie dochodów i wydatków. Od strony praktycznej autorem zarządzenia są służby finansowe danej JST, natomiast „wykonawcą” jest skarbnik.
Przykładowo elementem składowym zarządzenia mogą być zapisy wskazane poniżej.
Plan finansowy w zakresie dochodów:
Dział Rozdział Paragraf Czas realizacji Kwota
Plan finansowy w zakresie wydatków:
Dział Rozdział Paragraf Czas realizacji Kwota
Klasyfikacja budżetowa
We wspomnianym stanowisku KR RIO z 23–25 marca br. podała też, że w zakresie rekomendowanej klasyfikacji budżetowej środków pochodzących z Funduszu Pomocy obowiązujące rozwiązania prawne nie umożliwiają zastosowania jednoznacznej klasyfikacji budżetowej w ramach planów dochodów i wydatków JST. Z uzyskanych przez KR RIO od Ministerstwa Finansów informacji wynika, że prowadzone są prace nad zmianą rozporządzenia w sprawie klasyfikacji budżetowej polegające na wprowadzeniu nowych paragrafów dochodowych i wydatkowych w tym zakresie. Celowe wydaje się stosowanie rekomendacji dysponentów przekazujących te środki, czyli urzędów wojewódzkich. W przypadku braku określonego stanowiska za zasadne należałoby uznać ujmowanie tychże środków po stronie dochodowej w par. 097 „Wpływy z różnych dochodów” lub par. 270 „Środki na dofinansowanie własnych zadań bieżących gmin, powiatów (związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów), samorządów województw, pozyskane z innych źródeł”. Natomiast wydatki finansowane z tych środków powinny być ujmowane w paragrafach zgodnych z charakterem ekonomicznym wydatków. Wydaje się, że z powodu braku rozdziałów przeznaczonych dla tego rodzaju pomocy należałoby je ujmować w rozdziale 85231 lub z końcówką 95 w różnych działach w zależności od kierunku wydatków, np. 75095, 75495, 80195, 85295, 85395.
Ewidencja
Krajowa Rada RIO także wskazała, że mając na uwadze doświadczenia w zakresie ewidencjonowania i rozliczania środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, zasadne jest szczegółowe dokumentowanie udzielanej pomocy oraz prowadzenie odpowiedniej ewidencji księgowej. [więcej w poradzie: Jak zaksięgować wpływy i wydatki ze środków Funduszu Pomoc s. D4]

nowelizacja specustawy z 8 kwietnia br.

Konkretne stawki
Ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) weszła w życie 15 kwietnia 2022 r., z mocą od 24 lutego 2022 r. To ważna informacja z punktu widzenia gospodarki finansowej gminy i dla skarbnika. Nowelizacja precyzuje bowiem warunki obsługi zadania związanego z wypłatą świadczeń pieniężnych dla podmiotów, które przyjęły cudzoziemców. Nowa treść art. 13 ust. 2 specustawy jest następująca: „Zadania gminy określone w ust. 1 są zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi gminie, a środki przeznaczone na ich realizację zapewnia wojewoda. Koszty obsługi przez gminę zadania określonego w ust. 1 wynoszą 16 zł za każdy rozpatrzony wniosek o świadczenie pieniężne. W przypadku dokonania przez gminę weryfikacji warunków zakwaterowania i wyżywienia koszt obsługi zadania wynosi 32 zł za każdy rozpatrzony wniosek”.
Chodzi tu o świadczenie 40 zł wypłacane na podstawie rozporządzenia z 15 marca 2022 r. Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty. W par. 2 tego aktu wykonawczego określono zaś wysokość świadczenia w kwocie 40 zł za osobę dziennie, przy czym kwota ta może być podwyższona przez wojewodę w przypadku:
1) zapewniania zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy przed dniem wejścia w życie ustawy;
2) gdy podmiotem zapewniającym zakwaterowanie i wyżywienie obywatelom Ukrainy jest jednostka organizacyjna, osoba prawna albo przedsiębiorca.
Nowe brzmienie art. 13 ust. 2 ustawy ukraińskiej jest korzystne dla JST. Dotąd gminy nie wiedziały, jakich konkretnie środków spodziewać się z budżetu centralnego tytułem realizacji zadania zleconego. Obecnie wiadomo już, że otrzymają 16 zł za każdy rozpatrzony wniosek o świadczenie pieniężne, zaś w przypadku dokonania przez gminę weryfikacji warunków zakwaterowania i wyżywienia koszt obsługi zadania ma wynieść dwa razy więcej, czyli 32 zł za każdy rozpatrzony wniosek.
Zbiórki
Nowelizacja specustawy z 8 kwietnia br. wprowadziła też nowe możliwości pozyskiwania przez JST pieniędzy na pomoc dla uchodźców. Otóż w art. 22 tego aktu prawnego znalazł się zapis, że: „Jednostka samorządu terytorialnego, związek jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny mogą zbierać ofiary w gotówce lub w naturze, w celu pomocy obywatelom Ukrainy lub społecznościom lokalnym lub regionalnym w Ukrainie”. Przepis ten ma istotne znaczenie praktyczne. Dotąd JST nie miały podstaw, aby zbierać gotówkę czy w ofiary w naturze. Jednocześnie warto zauważyć, że do zbiórek prowadzonych przez JST na rzecz uchodźców nie ma zastosowania procedura opisana w ustawie z 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, co nie tylko usprawni prowadzenie zbiórek, ale też ułatwi pracę skarbnikom.
Przeniesienie pracownika
Nowelizacja specustawy może spowodować oszczędności na wydatkach na wynagrodzenia w urzędzie za sprawą nowego rozwiązania, jakie przewidziano w jej art. 23. Zgodnie z nim w okresie 18 miesięcy od 24 lutego 2022 r. pracownika samorządowego, o którym mowa w ww. ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, można tymczasowo przenieść – za jego zgodą – do wykonywania innej pracy w tej samej lub innej miejscowości, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie. Natomiast w ust. 2 ww. regulacji doprecyzowano, że przeniesienia dokonuje się w drodze porozumienia jednostek, o których mowa w ust. 1, zawierającego w szczególności:
1) wskazanie podstawy prawnej przeniesienia;
2) dane pracownika i jego kwalifikacje oraz dotychczasowe stanowisko pracy;
3) określenie nowego stanowiska pracy;
4) określenie daty, z jaką nastąpi przeniesienie, rozpoczęcie i zakończenie świadczenia pracy;
5) informacje o wynagrodzeniu, w wysokości nie niższej niż dotychczasowe;
6) oświadczenie, że przeniesienie nie narusza ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika;
7) wskazanie potrzeb jednostki przyjmującej uzasadniających przeniesienie;
8) określenie zasad odpowiedzialności jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika, i jednostki przyjmującej za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy.
Znowelizowane przepisy dają więc możliwość delegowania własnego pracownika do innej jednostki, która ma zwiększone potrzeby kadrowe w zakresie realizacji zadań na rzecz uchodźców. W uproszczeniu jest to więc pewne czasowe „wypożyczenie” pracownika do innej jednostki. Nowy pracodawca zyska, bo będzie miał możliwość zapewnienia obsługi wszystkim potrzebującym. Z kolei jednostka delegująca może zyskać na obniżonych wydatkach budżetowych w zakresie wynagrodzeń, bo te koszty będzie finansować jednostka, przejmując pracownika.
Wprowadzone zmiany są uelastycznieniem w stosunku do dotychczasowych rozwiązań, o których pisaliśmy w artykule „Przesuwanie pracowników samorządowych do zadań związanych z pomocą uchodźcom”, dodatek SiA z 23 marca 2022 r., DGP nr 57. ©℗
wsp. Magdalena Sobczak
Podstawa prawna
ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830)
art. 257 i 258 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
rozporządzenie ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 513)
art. 888, art. 893 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1509)
art. 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559)
art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 528)
art. 8a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 447)
rozporządzenie Rady Ministrów z 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty (Dz.U. z 2022 r. poz. 605)
ustawa z 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1672)