Zdarza się, że w nagłych sytuacjach rada gminy powołuje kogoś na stanowisko pełniącego obowiązki głównego księgowego budżetu. Ułatwia to funkcjonowanie jednostki, ale może być kwestionowane przez regionalne izby obrachunkowe i sądy.

Taki wniosek płynie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 816/21), który uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki skarbnika gminy. W tym przypadku wójt tłumaczył powołanie przez radę gminy p.o. skarbnika tym, że tragiczna śmierć głównego księgowego budżetu spowodowała niemożność podejmowania prawnie wiążących decyzji finansowych. Eksperci są jednak zgodni, że stanowisko gorzowskiego WSA jest słusznie. Jak więc w obecnych burzliwych czasach ustrzec się przed nagłą nieobecnością skarbnika? – Dobrą praktyką w samorządach powinno być kreowanie funkcji zastępcy skarbnika, by w ten sposób przygotowywać osoby, które w krytycznym momencie mogłyby przejąć obowiązki skarbnika – wskazuje Grzegorz Czarnocki, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. [stanowisko]
Stanowisko dla DGP z 8 marca 2022 r., nr NA.III-070-9/2022
Regionalne izby obrachunkowe doceniają wagę funkcji skarbnika dla prawidłowości funkcjonowania finansów samorządu terytorialnego, co znalazło odzwierciedlenie choćby we wniosku de lege ferenda złożonym przez KR RIO w 2017 r. w sprawozdaniu z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego. We wniosku tym Krajowa Rada RIO, mając na względzie potrzebę wzmocnienia pozycji skarbnika, wnioskowała o zmianę przepisów regulujących pozycję prawną skarbnika w samorządzie poprzez wprowadzenie przy odwołaniu skarbnika wymogu większości 3/5 głosów ustawowego składu rady (zamiast zwykłej większości). Jest to większość kwalifikowana, wymagana obecnie w ustawach ustrojowych m.in. dla uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta czy odwołania starosty. Patrząc z tej perspektywy, wydaje się, że wprowadzenie do ustroju samorządu funkcji „p.o. skarbnika”, a zatem dopuszczenie do wykonywania obowiązków osoby niespełniającej ustawowych wymagań, może paradoksalnie osłabić pozycję skarbnika JST. (...) Reasumując, należy zgodzić się, że analiza przepisów prawa nie pozostawia wątpliwości, iż w przypadku skarbnika nie ma możliwości powołania osoby pełniącej obowiązki. Ten pogląd jest powszechnie ugruntowany zarówno w orzecznictwie, jak i działalności informacyjno-szkoleniowej regionalnych izb obrachunkowych. Doświadczenie uczy, że wakaty na stanowiskach skarbników, o ile się pojawiają, są krótkotrwałe. Dobrą praktyką w samorządach winno być kreowanie funkcji zastępcy skarbnika, by w ten sposób przygotowywać osoby, które w krytycznym momencie mogłyby przejąć obowiązki skarbnika. Wydaje się natomiast, że wprowadzenie do samorządów instytucji p.o. skarbnika mogłoby ostatecznie przynieść więcej szkody niż pożytku.
Grzegorz Czarnocki, prezes RIO w Opolu
Brak wyraźnej podstawy
– Możliwość powołania osoby „pełniącej obowiązki” musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa – tłumaczy Lilia Czepli, prawnik w kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. I dodaje, że wprawdzie art. 21 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530; dalej: u.p.s.) przewiduje możliwość powierzenia pracownikowi innej pracy niż wskazana w umowie o pracę, to jednak skarbnik zostaje zatrudniony na podstawie powołania. Zdaniem prawniczki powierzenie obowiązków w trybie art. 21 u.p.s. pozostawałoby zatem w sprzeczności z art. 18 ust 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. poz. 1834; dalej: u.s.g.), wskazującym, że skarbnik jest zatrudniany poprzez powołanie. – Co więcej, z uwagi na charakter obowiązków służbowych i związany z nimi zakres odpowiedzialności, aby pełnić funkcję skarbnika, należy spełnić wiele wymogów przewidzianych ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. poz. 2270; dalej: u.f.p.), trudno więc sobie wyobrazić zastąpienie skarbnika przez szeregowego pracownika jednostki samorządu terytorialnego – dodaje Lilia Czepli.
Wysokie kompetencje
Również Magdalena Januszewska, radca prawny, prowadząca własną kancelarię w Łodzi, wskazuje, że art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi podstawę do powoływania i odwoływania skarbnika przez radę gminy. Prawniczka podkreśla, że u.s.g. nie daje podstawy prawnej do zatrudnienia osoby pełniącej obowiązki skarbnika, a uchwała organu gminy w tym zakresie jako sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust.1 u.s.g.). – W wypadku skarbnika istotne jest również, że jest on głównym księgowym budżetu – mówi mec. Januszewska. Może zatem być nim wyłącznie osoba, która spełnia warunki określone w art. 54 u.f.p. – Istnieje zatem ryzyko, że p.o. skarbnika zostanie osoba, która nie spełnia warunków z u.f.p. stawianych głównemu księgowemu. W grę wchodzi zatem naruszenie nie tylko przepisów kompetencyjnych – twierdzi prawniczka. O tym, że rada gminy nie może powołać skarbnika jako p.o., przekonany jest również dr Jakub Szmit, Uniwersytet Gdański, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej. [opinia]

opinia

Można odwołać bez konieczności podawania uzasadnienia
DR JAKUB SZMIT
ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej, Uniwersytet Gdański
Wobecnym stanie prawnym ani u.s.g., ani u.p.s. nie przewidują powołania p.o. skarbnika. W tym kontekście warto jednak zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, na regulacje dotyczące sekretarza gminy. Otóż w wypadku tego stanowiska pierwotnie u.p.s. również milczała w kwestii stosowania takiej formy jego obsady. Dopiero 1 września 2013 r. wszedł w życie dodany w drodze nowelizacji art. 5 ust. 1a, który wprost wskazuje, że obsadzenie stanowiska sekretarza nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Można zatem założyć, że generalnie ustawodawca zakłada, że wykonywanie określonych (zwłaszcza wyższych) funkcji w samorządzie powinno odbywać się na podstawie zatrudnienia właśnie na danym stanowisku. Można jednak postawić pytanie, czy skoro w przypadku sekretarza została wprowadzona tak wyraźna regulacja zakazująca stosowania konstrukcji p.o., to milczenie w stosunku do innych stanowisk nie oznacza jednak przyzwolenia na takie działanie. Mimo wszystko wydaje się, że takie podejście nie jest uzasadnione, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że dodanie art. 5 ust. 1a było w sposób nieskrywany reakcją na zdarzające się w praktyce sytuacje powierzenia obowiązków sekretarza, ocenione przez ustawodawcę jednoznacznie negatywnie (w przypadku stanowiska skarbnika należy także uwzględnić w tym kontekście jego umocowanie ustrojowe i ustawowe kompetencje, co dodatkowo przemawia za powinnością zapewnienia stałego zatrudnienia).
Drugą kwestią, którą warto wziąć pod uwagę, jest to, że skarbnik zatrudniany jest na podstawie powołania, co oznacza, że w każdej chwili może zostać odwołany bez konieczności podawania uzasadnienia. Tym samym nawet w skrajnych wypadkach konieczności nagłego zatrudnienia nowej osoby na stanowisku skarbnika, która w założeniu ma pełnić tę funkcję tylko przejściowo, do czasu objęcia tej posady przez docelowego kandydata, nie ma ryzyka że owego „tymczasowego” skarbnika nie będzie można pozbawić stanowiska ze względów ochrony zatrudnienia.
Natychmiastowe wyznaczenie
Z kolei zdaniem Mateusza Karciarza niezrozumiałe jest, dlaczego w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem gorzowskiego WSA zdecydowano się na ustalenie p.o. skarbnika w trybie przewidzianym do powołania skarbnika, tj. podjęcie w tym przedmiocie uchwały na wniosek wójta. – Z jednej strony zgodzić się można, że np. w przypadku śmierci skarbnika, do czasu powołania nowej osoby na to stanowisko, może pojawić się problem powstawania zobowiązań finansowych po stronie gminy (z uwagi na brak podmiotu, który składa kontrasygnatę). Z drugiej jednak strony skarbnika powołuje rada gminy na wniosek wójta, co można uczynić nawet z dnia na dzień z wykorzystaniem sesji nadzwyczajnej – wyjaśnia prawnik.
Orzeczenie WSA pozytywnie ocenia także Joanna Stryczewska z lubelskiego magistratu. – Skarbnik jest zatrudniany na podstawie powołania, co oznacza, że może być w każdej chwili powołany i odwołany – mówi Stryczewska. I dodaje, że powołanie nie musi być poprzedzone konkursem, dlatego rada gminy może w miarę szybko podjąć stosowną uchwałę.