Mija rok od wejścia w życie przepisów o sygnalistach, a dziewięć miesięcy od czasu wdrożenia zgłoszeń zewnętrznych. Czy po tym czasie możemy ocenić, jak system funkcjonuje?

Dotychczas do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęło 170 zgłoszeń zewnętrznych. Wbrew pozorom, na tle innych krajów Unii Europejskiej, nie jest to wcale niski wynik. Co ważne, większość z tych zgłoszeń dotyczy kwestii o istotnym znaczeniu dla interesu publicznego. To pokazuje, że mechanizm jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, czyli do poprawy egzekwowania prawa w kluczowych obszarach.

Jakie są najciekawsze przypadki zgłoszeń?

Najwięcej dotyczy naruszenia interesów finansowych Skarbu Państwa – nadużyć w gospodarowaniu majątkiem publicznym, dotacji czy rozliczeń podatkowych. Pojawiają się też sprawy związane z pozornym zatrudnianiem, wykorzystywaniem służbowych samochodów do celów prywatnych, ale też naruszeń dotyczących ochrony środowiska, np. nielegalnego wywożenia odpadów czy prowadzenia inwestycji bez wymaganych pozwoleń. Mamy także sprawy związane z przetargami i zamówieniami publicznymi, gdzie sygnaliści zgłaszają fałszowanie dokumentacji czy celowe przygotowywanie przetargów pod konkretne firmy. Wiele doniesień dotyczy również ochrony danych osobowych i prywatności, zwłaszcza w sektorze zdrowia, gdzie zgłaszane są naruszenia prywatności pacjentów. Wszystkie te zgłoszenia są niezwykle istotne, ponieważ wskazują na problemy, które mają bezpośredni wpływ na życie codzienne Polaków.

Co dzieje się z tymi zgłoszeniami? Czy toczą się już jakieś postępowania, a może są już pierwsi ukarani?

RPO pełni funkcję organu przyjmującego zgłoszenia sygnalistów. Naszym zadaniem jest ich wstępna weryfikacja i przekazanie do właściwych organów, które podejmą działania następcze. RPO prowadzi własne postępowania jedynie w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi konstytucyjnych praw i wolności. Obecnie te postępowania są w toku. Niestety, ustawa nie przewiduje informacji zwrotnej dla rzecznika na temat wyników postępowań prowadzonych przez inne organy publiczne, np. prokuraturę, Najwyższą Izbę Kontroli, Krajową Administrację Skarbową czy Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Taka informacja jest przekazywana bezpośrednio do sygnalisty. Nie możemy więc na tym etapie ocenić, jak zakończyły się poszczególne sprawy. Liczymy, że statystyki będą dostępne po otrzymaniu sprawozdań od organów publicznych.

Wiele osób uważa, że liczba zgłoszeń jest pochodną naszej mentalności, gdzie donoszenie jest źle postrzegane. Czy to faktycznie bariera dla stosowania przepisów?

Trudno mi wypowiadać się o kwestiach naszej mentalności bez przeprowadzenia badań socjologicznych w tym zakresie. Mam jednak wrażenie, że coraz więcej osób dostrzega różnicę między donosicielem, którego celem jest zaszkodzenie innej osobie, a sygnalistą, który działa w imię ochrony dobra wspólnego i interesu publicznego. Sygnalista dostrzega naruszenie, które zagraża ogółowi, i zgłasza je w celu naprawienia tego stanu rzeczy. Niemniej problem zaufania i stereotypów na pewno istnieje.

Czy potrzebne są działania edukacyjne?

Zdecydowanie dostrzegamy potrzebę działań edukacyjnych i informacyjnych. Ważne jest, aby osoby potencjalnie zainteresowane korzystaniem z mechanizmu wiedziały nie tylko o jego istnieniu, ale również znały zasady dokonywania zgłoszeń oraz były świadome, kiedy i w jakim zakresie sygnaliście przysługuje ochrona. Wciąż zbyt mała dostępność do treści procedur po stronie pracodawców czy organów publicznych również może ograniczać liczbę zgłoszeń.

Jakie są zatem główne wyzwania, które wpływają na liczbę zgłoszeń?

Brak wiedzy i edukacji na temat istnienia i specyfiki mechanizmu ochrony sygnalistów. Wiele osób nie wie, jakie przysługują im prawa i na czym polega ochrona poufności oraz ochrona przed działaniami odwetowymi. Również zaufanie do pracodawców i organów przyjmujących zgłoszenia jest niezbędne do wzrostu ich liczby. Sygnaliści obawiają się działań odwetowych, a przypadki ujawnienia tożsamości nie poprawiają sytuacji. Tymczasem mechanizm zadziała tylko wtedy, gdy osoby będą miały do niego zaufanie i świadomość dostępnych środków ochrony.

Jak można zaufać systemowi, skoro co jakiś czas media informują o ujawnieniu tożsamości sygnalistów?

To jest niezwykle ważne pytanie. W obu głośnych medialnie sprawach dotyczących tej kwestii Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął postępowania wyjaśniające z urzędu. Bada, czy przekazanie informacji o tożsamości było uzasadnione i zgodne z zasadą proporcjonalności. Należy pamiętać, że ochrona tożsamości nie jest bezwzględna, ale jej ujawnienie wymaga spełnienia konkretnych przesłanek prawnych. W mojej ocenie problem nie leży w wysokości kar. Większym wyzwaniem może być niewystarczające przygotowanie samych podmiotów prawnych i organów do wykonywania zadań wynikających z ustawy o ochronie sygnalistów. RPO ma wyspecjalizowany zespół do przyjmowania zgłoszeń zgodnie ze standardami wynikającymi z ustawy i w zdecydowanej większości przypadków te standardy dotyczące ochrony tożsamości sygnalisty są stosowane również przez inne organy publiczne. Z pewnością przyjdzie czas na postulaty zmian w ustawie, także co do organów publicznych uprawnionych do przyjmowania zgłoszeń, natomiast na obecnym etapie należy zadbać przede wszystkim o to, aby pracownicy wszystkich organów przyjmujących zgłoszenia dbali o ochronę tożsamości sygnalisty, tak aby wyeliminować sytuacje, w których dane sygnalisty są bezzasadnie ujawniane nieuprawnionym osobom.

Wśród zgłoszeń są te dotyczące spraw z zakresu prawa pracy, które nie podlegają ustawie o sygnalistach. Czy to oznacza, że warto wrócić do dyskusji o objęciu przepisami tej dziedziny?

Do Biura RPO wpłynęło łącznie ponad 550 pism kanałami zgłoszeniowymi, z czego znaczna część nie spełnia kryteriów zgłoszenia zewnętrznego. Rzecznik w pierwszej kolejności bada bowiem, czy informacje spełniają przesłanki podmiotowe (pozyskane w kontekście związanym z pracą) oraz przedmiotowe (dotyczą jednej z 17 dziedzin z art. 3 ustawy o sygnalistach). Rzeczywiście, sporo ze spraw dotyczy kwestii pracowniczych, takich jak mobbing, zwolnienia czy pominięcie przy awansie. W takich przypadkach nie kwalifikujemy sprawy jako zgłoszenia, a osobę informujemy o możliwych środkach działania, np. o możliwości skorzystania z pomocy Państwowej Inspekcji Pracy. Nie przekazujemy tych spraw automatycznie, ponieważ chcemy chronić tożsamość osoby, która mogła działać w przekonaniu, że jest sygnalistą.

Dodam, że liczba takich spraw maleje wraz ze wzrostem świadomości o zakresie mechanizmu sygnalistów. Sprawy stricte pracownicze nie są objęte ustawą o sygnalistach, co odpowiada celowi samego mechanizmu, który ma służyć przede wszystkim ochronie interesu publicznego, nie zaś rozstrzyganiu indywidualnych sporów między pracownikami i pracodawcami. Poza tym w dyrektywie unijnej o sygnalistach jest wprost wymienione 12 obszarów, w których państwa członkowskie muszą przyjmować zgłoszenia od sygnalistów. Prawo pracy nie jest ujęte w tym katalogu. Uważam jednak, że część spraw dotyczących prawa pracy być może powinna zostać w nim ujęta, na przykład te związane z bezpieczeństwem i higieną pracy, czyli takie, które mogą dotyczyć szerszego grona osób i są w jakimś stopniu powiązane z interesem publicznym. Na pewno można wrócić do dyskusji i przy okazji ewaluacji przepisów zastanowić się nad katalogiem tych dziedzin.

Jakie są pańskie rekomendacje dotyczące ewentualnych zmian w ustawie? Co należy poprawić?

Bardzo prawdopodobne jest, że Rzecznik Praw Obywatelskich przygotuje oficjalne stanowisko, ale już teraz można wskazać kilka kwestii. Pierwsza jest związana z katalogiem organów publicznych. Zamiast ogólnej definicji, która rodzi niepewność, warto rozważyć enumeratywne wyliczenie wyspecjalizowanych organów, które byłyby wprost odpowiedzialne za przyjmowanie zgłoszeń. Druga kwestia to przeanalizowanie katalogu dziedzin, których może dotyczyć zgłoszenie. Na przykład, obszar bezpieczeństwa publicznego nie jest wprost ujęty, co powoduje, że sprawy dotyczące np. zagrożenia życia lub zdrowia obywateli mogą nie być uznane za objęte przedmiotem zgłoszeń sygnalistów. Wreszcie ochrona przed działaniami odwetowymi – to kluczowy element. Przepisy w tym zakresie wymagają doprecyzowania. Sygnaliści często nie wiedzą, od którego momentu są chronieni i jakie środki im przysługują w przypadku działań odwetowych. Konieczne jest zapewnienie skutecznego mechanizmu ochrony, do którego sygnaliści będą mieć zaufanie i dzięki któremu będą informować o naruszeniach prawa w poczuciu braku zagrożenia dla ich sytuacji zawodowej czy prywatnej. Same kary nie wystarczą, jeśli brak jest jasnej procedury dochodzenia swoich praw. Przysługujące sygnalistom środki ochrony przed działaniami odwetowymi powinny być jasno określone, zaś standard działań – jednolicie stosowany przez wszystkie organy przyjmujące zgłoszenia.

Rozmawiała Patrycja Otto