Mimo że wyrok TSUE z 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24 Emporiki Serron AE dotyczy sprawy greckiej, z uwagi na prejudycjalny charakter będzie miał zastosowanie w innych podobnych sprawach toczących się w państwach członkowskich. Ponadto wyrok Trybunału w sprawie prejudycjalnej ma skutek ex tunc (wstecz), a więc dokonuje interpretacji przepisu prawa UE od momentu rozpoczęcia jego obowiązywania (wyrok TSUE z 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-8/08, T-Mobile Netherlands BV, KPN Mobile NV, Orange Nederland NV i Vodafone Libertel NV przeciwko Raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, pkt 53). Wyrok interpretacyjny ustala, jakie jest prawo UE, i wiąże wszystkie krajowe organy władzy stanowiące i stosujące prawo. Niezastosowanie się do tej wykładni i nieuwzględnienie jej przy ocenie zgodności z prawem unijnym krajowych przepisów stosowanych przez organ lub sąd prowadzi do naruszenia prawa unijnego przez wydanie decyzji lub wyroku sprzecznych z prawem unijnym.

Istotne naruszenie prawa UE

Artykuł 66a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.o.f.p.) ustanawia pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań do zwrotu środków unijnych współfinansujących realizację wielu projektów w Polsce. Przepis ten wszedł w życie 2 września 2017 r. i w ocenie polskiego prawodawcy stanowił skorzystanie z autonomii, jaką przewidział prawodawca unijny w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95).

Niezgodność art. 66a ust. 1 u.o.f.p. z art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 jest związana z odstępstwem od przyjętej w przepisach unijnych zasady, że termin przedawnienia nieprawidłowości jest liczony od dnia jej popełnienia.

W pkt 27 uzasadnienia komentowanego wyroku TSUE potwierdził, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 umożliwia państwom członkowskim jedynie wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu. Wprowadzając na podstawie art. 66a ust. 1 u.o.f.p. inny termin, od którego zaczyna się bieg przedawnienia, niż dzień wystąpienia nieprawidłowości, poprzez powiązanie go z zamknięciem salda programu lub wydania ostatecznej decyzji o zwrocie, polski ustawodawca naruszył zatem przepisy art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz unijne zasady pewności prawa oraz proporcjonalności.

Zasada pierwszeństwa prawa UE

Zanim dojdzie do zastosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego, sąd krajowy powinien rozciągnąć swoją władzę w zakresie interpretacji tak szeroko, jak to możliwe. Zasada wykładni zgodnej (prounijnej) wymaga, aby zarówno sądy krajowe, jak i organy administracji publicznej czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, aby zapewnić prawu unijnemu pełną skuteczność i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (wyrok TSUE z 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10, Maribel Dominguez przeciwko Centre informatique du Centre Ouest Atlantique i Préfet de la région Centre, pkt 27). Jednak dla zapewnienia pełnej skuteczności przepisów UE nie będzie wystarczające zastosowanie prounijnej (czyli zgodnej z regułami interpretacyjnymi przyjętymi przez trybunał w wyroku w sprawie C-42/24) wykładni art. 66a ust. 1 u.o.f.p.

Nie jest zatem możliwe utrzymanie dłuższego, pięcioletniego terminu przedawnienia oraz przyjęcia za początek jego biegu momentu wystąpienia nieprawidłowości.

Zasada prounijnej wykładni doznaje bowiem ograniczeń m.in. z uwagi na zasadę pewności prawa, a w konsekwencji nie może prowadzić do zaskoczenia jednostki lub przyjęcia niekorzystnego dla niej rozwiązania proceduralnego (zob. wyrok SN z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SK 52/10, dostępny https://www.saos.org.pl/judgments/95391).

Niezgodność regulacji krajowych z unijnymi przepisami aktywuje obowiązek wykorzystania przez krajowe organy administracyjne oraz sądy reguły Simmenthal (wyrok Trybunału z 9 marca 1978 r. w sprawie C-106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato przeciwko Simmenthal, pkt 21). Zgodnie z tą regułą z zasady pierwszeństwa wynika obowiązek odmowy zastosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym, gdy norma prawa unijnego jest normą bezpośrednio skuteczną (zob. wyrok z 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-573/17, Popławski II, pkt 51–63 i cytowane tam orzecznictwo TSUE).

Bezpośrednie zastosowanie prawa unijnego

Jako podstawę oceny, czy nastąpiło przedawnienie nieprawidłowości, sądy administracyjne i właściwe instytucje muszą zatem w swoich rozstrzygnięciach zastosować bezpośrednio skuteczny art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i – zgodnie z zasadą pierwszeństwa – pominąć art. 66a ust. 1 u.o.f.p. W konsekwencji obowiązywać będzie czteroletni termin przedawnienia liczony od dnia wystąpienia nieprawidłowości. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest wystarczająco bezwarunkowy i precyzyjny, aby można się było na niego powoływać przed organami i sądami krajowymi (zob. wyrok TSUE z 8 marca 2022 r. w sprawie C-205/20, NE v. Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, pkt 17–19). Przed wejściem w życie art. 66a u.o.f.p. w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych zostało ugruntowane stanowisko co do możliwości bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w krajowych sprawach zwrotowych (zob. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; z 21 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2864/18).

Jako podstawę oceny, czy nastąpiło przedawnienie nieprawidłowości, sądy administracyjne i właściwe instytucje muszą zastosować bezpośrednio skuteczny art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i – zgodnie z zasadą pierwszeństwa – pominąć art. 66a ust. 1 u.o.f.p.

Niezwykle istotne z punktu widzenia kontroli przez sąd administracyjny decyzji zwrotowych jest uwzględnienie z urzędu przez sąd niezgodności przepisów krajowych ze standardem unijnym. W tym zakresie sąd z urzędu powinien uwzględnić przepisy unijne, stosując formułę przyjętą przez TSUE w sprawie Peterbroeck (wyrok z 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93, pkt 12–20). Trybunał w sprawie Peterbroeck wskazał bowiem, że prawo unijne nie sprzeciwia się obecności w systemie prawnym państw członkowskich przepisów zabraniających uwzględnienia z urzędu naruszenia normy unijnej. Sąd powinien jednak każdorazowo ocenić w okolicznościach danej sprawy, czy podmiotom indywidualnym zagwarantowano rzeczywistą możliwość podniesienia zarzutów wynikających z prawa UE.

Wyrok TSUE daje szansę na ochronę polskiego i unijnego rynku
Wyrok TSUE daje szansę na ochronę polskiego i unijnego rynku

Zobacz również

Należy podkreślić, że nie tylko sądy administracyjne, lecz również wszystkie instytucje krajowe powinny zastosować się do wiążącej wykładni przyjętej przez TSUE w wyroku w sprawie C-42/24. Krajowe organy administracyjne mają nie tylko ogólny obowiązek respektowania prawa unijnego (formuła Costanzo – wyrok TSUE z 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88, Fratelli Costanzo, pkt 31), lecz także obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszeń prawa Unii (zob. wyroki TSUE: z 10 marca 2022 r. w sprawie C-177/20, „Gross mania” Mezőgazdasági Termelő és Szolgáltató vs. Vas Megyei Kormányhivatal, pkt 63). Obowiązek ten obejmuje także podjęcie wszelkich innych działań pozwalających na zapewnienie przestrzegania prawa UE na terytorium państwa członkowskiego (zob. wyroki w sprawie Grossmania, pkt 64, w sprawie C-231/06 do C-233/06, Jonkman i inne, pkt 38).

Możliwość wzruszenia rozstrzygnięć

Oczywiście wyrok TSUE w sprawie C-42/24 Emporiki Serron AE może skutkować wzruszeniem zakończonych już spraw administracyjnych i sądowych dotyczących zwrotu dofinansowania. Unijny porządek prawny rozróżnia zasadę pewności prawa oraz jej zasadniczy element, jakim jest zasada res iudicata. Zasada pewności prawa nie jest zasadą absolutną. Doznaje ona ograniczeń m.in. ze względu na ochronę praworządności (zasada legalizmu). Trybunał w wyroku w sprawie Rosemarie Kapferer (wyrok z 16 marca 2004 w sprawie C-234/04, Rosemarie Kapferer przeciwko Schlank & Schick GmbH) odniósł się do zagadnienia, czy prawo UE może wywołać skutek polegający na przełamaniu zasady res iudicata. Natomiast w orzeczeniu w sprawie Kühne & Heitz (wyrok z 13 stycznia 2004 r. w sprawie C 453/00, Kühne & Heitz NV przeciwko Produktschap voor Pluimvee en Eieren, pkt 24) trybunał ustanowił środek ochrony jednostki niezależny od warunków wynikających z wyroku w sprawie i-21 Germany, opartych na zasadzie równoważności lub skuteczności (wyrok TSUE z 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04, i-21 Germany GmbH, Arcor AG & Co. KG przeciwko Bundesrepublik Deutschland, pkt 69). Środek ten polega na ustanowieniu obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną niezgodną z prawem unijnym, w świetle później wydanego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE. Prawo unijne wymaga zatem, by w pewnych okolicznościach można uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która nabyła powagę rzeczy osądzonej w następstwie wydania prawomocnego wyroku sądu, jeśli ta decyzja okazała się sprzeczna z prawem unijnym.

Mając to na uwadze, Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej powinny podjąć działania legislacyjne zmierzające do zmiany art. 66a ust. 1 u.o.f.p. i nadania mu treści zgodnej z art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz wykładnią wynikającą z wyroku TSUE w sprawie C-42/24 Emporiki Serron AE. ©℗