Rząd zapowiedział uchylenie regulacji, która pozwala zlecać produkcję dowodów osobistych, paszportów czy kart do głosowania z pomięciem przepisów o zamówieniach publicznych.

Polska nie ma wyjścia – przegrała bowiem w ubiegłym roku sprawę przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uznał on nasze krajowe wyłączenie dotyczące wytwarzania kilkudziesięciu różnych dokumentów publicznych z przepisów o zamówieniach publicznych za niezgodne z prawem unijnym. Nie przekonały go argumenty dotyczące bezpieczeństwa państwa i konieczności zachowania poufności. Zdaniem TSUE nie wyklucza to zachowania konkurencyjności na tym rynku.

Chodzi o art. 11 ust. 4 ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.). Zgodnie z nim przepisów tej ustawy nie stosuje się do wytwarzania wielu dokumentów – od książeczek lekarskich poczynając, przez legitymacje służbowe, na prawach jazdy, dowodach osobistych czy paszportach kończąc (patrz: infografika). Wpisany w minionym tygodniu do wykazu prac legislacyjnych rządu projekt ustawy o certyfikacji wykonawców zamówień publicznych przewiduje wykreślenie tego przepisu.

„W projektowanej ustawie zaplanowano wykonanie wyroku TSUE z dnia 7 września 2023 r. w sprawie C-601/21, w którym TSUE orzekł o niezgodności – z pewnymi wyjątkami – z dyrektywą 2014/24/UE regulacji przewidującej wyłączenie stosowania p.z.p. do udzielania zamówień dotyczących wytwarzania m.in. blankietów dokumentów publicznych, znaków akcyzy, kart do głosowania, tj. art. 11 ust. 4 p.z.p.” – napisano w założeniach tego projektu.

Trudno uzasadnić wyłączenie konkurencji

Czy to oznacza, że teraz wszystkie zamówienia na wytwarzanie dokumentów publicznych zaczną być udzielane w publicznych przetargach?

– Wykonanie wyroku TSUE nie oznacza automatycznie, że wybór wytwórcy dokumentów, o których mowa, będzie zawsze i w pełnym wymiarze podlegał trybom konkurencyjnym przewidzianym w ustawie. W dalszym ciągu istnieją mechanizmy szczególne do wykorzystania w praktyce i w przypadku konkretnego zamówienia. Chodzi o przesłankę dotyczącą konieczności ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa lub o wykorzystanie zamówień in-house. Jest także rozwiązanie bardziej ogólne, przypisujące dane zadania ustawowo określonemu podmiotowi. Tu również byłaby wymagana analiza dopuszczalności, przede wszystkim z punktu widzenia prawa unijnego – tłumaczy dr Wojciech Hartung, Counsel w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Bez wątpienia jednak produkcja przynajmniej części dokumentów będzie musiała być zlecana w sposób konkurencyjny, a Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych będzie musiała rywalizować o zlecenia na rynkowych zasadach. Trudno będzie bowiem wykazać, że wytwarzanie książeczek żeglarskich czy też legitymacji osób niepełnosprawnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu bezpieczeństwa państwa.

– Nawet przy zlecaniu produkcji dowodów osobistych czy paszportów może to być niełatwe zadanie. Paradoksalnie może to utrudnić działalność samej PWPW, która może się pochwalić sukcesami w zdobywaniu kontraktów za granicą. Komisja Europejska może bowiem na to patrzeć w ten sposób: skoro polska firma wytwarza paszporty dla obywateli Litwy, to dlaczego przedsiębiorca z innego unijnego kraju nie może się ubiegać o analogiczne zamówienie w naszym kraju – zauważa dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski, wykładowca Uczelni Łazarskiego i radca prawny Grupy Doradczej Sienna.

Rzeczywiście z referencji publikowanych na stronie internetowej PWPW wynika, że wytwarza ona paszporty np. dla Litwy czy Islandii (ten ostatni kraj, choć nie jest w UE, znajduje się w strefie Schengen). Polska firma produkuje też paszporty dla Hondurasu, Bangladeszu czy Armenii.

– Próba argumentowania, że produkcja dokumentów musi być zlecana z całkowitym pominięciem przepisów p.z.p., może być tym trudniejsza, że w grę wchodzą też inne tryby, które zapewniają konkurencję, a jednocześnie ochronę interesu bezpieczeństwa państwa. Mam na myśli przede wszystkim dyrektywę obronną 2009/81/WE – dodaje dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski.

Legitymacje służb na odrębnych zasadach

Postępowanie przeciwko Polsce, które zakończyło się wydaniem niekorzystnego dla naszego kraju wyroku, Komisja Europejska wszczęła w 2018 r. Polska argumentowała, że nie może zlecać produkcji ważnych dokumentów w przetargach ze względów bezpieczeństwa, które może zapewnić jedynie PWPW. Jest to bowiem spółka w całości kontrolowana i zarządzana przez państwo. Zdaniem KE nie wiadomo jednak, dlaczego PWPW miałaby być jedynym przedsiębiorstwem mającym doświadczenie i certyfikaty technologiczne wymagane do wytwarzania dokumentów z zachowaniem najwyższych standardów bezpieczeństwa. Podobnie uznał TSUE we wspomnianym wyroku.

„Kiedy RP powołuje się – w szczególności w odniesieniu do wytwarzania dokumentów publicznych (…) – na wymóg zapobiegania ich fałszowaniu lub podrabianiu, należy zauważyć, że dla większości tych dokumentów i systemów gwarancje, których instytucja zamawiająca może wymagać, wyglądają na wystarczające do zniwelowania ryzyka dla jego podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa, na które powołuje się to państwo członkowskie” – podkreślono w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem TSUE wprowadzenie wymogów dotyczących poufności informacji w połączeniu z gwarancjami kontroli wykonawców pozwala na zachowanie konkurencyjności przy udzielaniu zamówień na produkcję większości dokumentów. Wyjątkiem są dokumenty wojskowe czy też legitymacje służbowe m.in. policjantów, funkcjonariuszy policji, SG, SOP, ABW. Ze względu na charakter tych służb TSUE uznał, że ewentualny wyciek informacji ich dotyczących „mógłby mieć nieodwracalne konsekwencje dla bezpieczeństwa narodowego państwa członkowskiego, zważywszy, że informacje te mogłyby zostać wykorzystane przez państwa trzecie lub na przykład przez grupy przestępcze lub organizacje terrorystyczne”. ©℗

Jakie zlecenia są udzielane bez przetargów / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe