NSA stwierdził, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę jednego z możliwych wariantów wykładni zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Źródłem sporu było nieostre pojęcie „obsługa turystyczna” ujęte w planie oraz to, czy mieści się w nim handlowo-usługowa część inwestycji.
Przepychanki na budowie
Sprawa zaczęła się w 2017 r. we Wrocławiu. Inwestor budował hotel z częścią usługową. Na końcowym etapie inwestycji – tuż przed oddaniem do użytkowania – wojewoda wszczął procedurę stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Przyczyną było wydanie pozwolenia dla zmienionego projektu budowlanego obejmującego oprócz budowy hotelu także część usługowo-handlową. Wojewoda argumentował, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem. Skutek? Natychmiastowe wstrzymanie prac i straty dla inwestora, który musiał zapłacić wykonawcy oraz nie mógł użytkować hotelu, co naraziło go na utratę korzyści.
Inwestor zaskarżył decyzję wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB), który po ośmiu miesiącach przyznał mu rację (decyzja z 19 lipca 2017 r., znak DOA.7110.137.2017.J00.LVVT). Oznaczało to, że można było wrócić do prac, choć spółka sąsiadująca z inwestycją zaskarżyła decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
– Spółka skarżąca zarzuciła nadzorowi m.in. naruszenie uchwały dotyczącej miejscowego planu przez błędną rozszerzającą interpretację pojęcia „obsługa turystyczna”. Jej zdaniem skutkowało to błędnym przyjęciem, że zmiany przewidziane w zamiennym projekcie budowlanym są zgodne z miejscowym planem, podczas gdy właściwe rozumienie pojęcia „obsługa turystyczna” powinno doprowadzić do wniosku, że na obszarze projektowanej inwestycji nie ma możliwości wybudowania sklepu wielobranżowego – opisuje problem reprezentująca inwestora Joanna Sebzda-Załuska, partner w GWW Legal, opiekun praktyki procesu inwestycyjnego.
WSA również orzekł na korzyść inwestora (wyrok z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2155/17). Ocenił, że GINB trafnie stwierdził, że inwestycja nie narusza ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wskazał, że przepisy planu nie zawierają definicji pojęcia „obsługa turystyczna” ani nie odsyłają w tym zakresie do przepisów szczególnych bądź odrębnych. Zdaniem sądu jest to pojęcie nieostre i wymaga dokonania interpretacji. WSA zgodził się z oceną GINB, że w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa wątpliwości interpretacyjne (tak jak w tej sprawie), nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Spółka zaskarżyła orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Finał sprawy
NSA potwierdził decyzje GINB i warszawskiego WSA. Orzekł, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stwierdził, że sklep wielobranżowy umożliwia zaopatrzenie się przez jego klientów w środki spożywcze i służące do zapewnienia higieny, a więc niezbędne turystom.
– Można zatem uznać, że usytuowanie takiego obiektu na terenie o przeznaczeniu do obsługi turystycznej nie narusza takiego przeznaczenia. Gdyby przyjąć przeciwne stanowisko, wynikałoby ono z odmiennej interpretacji rozumienia przeznaczenia wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc ewentualna niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem wynikałaby jedynie z wykładni przepisów planu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Powyższy zarzut nie zasługiwał więc na uwzględnienie – uznał NSA.
Precedensowy wyrok
– Z orzeczenia NSA jasno wynika, że wątpliwości wojewody na późnym etapie inwestycji to za mało, by ją zablokować – komentuje Joanna Sebzda-Załuska.
Orzeczenie NSA oznacza, iż budowie nic już nie grozi. Gdyby wyrok był inny, hotel z częścią usługową trzeba byłoby poddać „procedurze naprawczej”, co w efekcie mogłoby doprowadzić nawet do rozbiórki części obiektu lub konieczności jego przebudowy i zmiany przeznaczenia.
– Sprawa ta ma charakter precedensowy. Rzadko zdarza się bowiem, by wojewoda od razu po wszczęciu postępowania wstrzymywał inwestycję – ocenia ekspertka. Tłumaczy, że z obawy przed odszkodowaniem zwykle nie robi się tego przed zbadaniem przesłanek.
– Orzeczenie jest bardzo ważne i dla inwestorów, i dla urzędników, bo plany miejscowe bywają lepsze i gorsze, i niestety często trzeba zinterpretować to, co w nich niedopowiedziane – podkreśla pełnomocniczka inwestora.
Dodaje, że jeśli wykładnia mogłaby doprowadzać do stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę nawet już zrealizowanych inwestycji, urzędnicy mogliby się obawiać wydawania pozwoleń na budowę, a inwestorzy nie mogliby się czuć bezpiecznie nawet po uzyskaniu takiego pozwolenia. ©℗

Cieszy proinwestorskie podejście sądu

Przemysław Dziąg radca prawny Polskiego Związku Firm Deweloperskich
Największym problemem w tej sprawie jest to, że niezasadne i niemające podstaw prawnych zarzuty wojewody na kilka miesięcy wstrzymały inwestycję. Pokazuje to, że na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego nawet najbardziej absurdalny zarzut może zablokować prace na wiele miesięcy, a nawet lat. Wniosek z wyroku jest jednak taki, że do podjęcia tak radykalnych kroków niezbędne są jasne, sprawdzone i weryfikowalne prawnie przesłanki, że faktycznie coś jest nie tak. Wojewoda powinien kilka razy zastanowić się, jakie będą skutki jego rozstrzygnięcia – trochę na zasadzie bilansu zysków i strat.
Problem też w tym, że brakuje jasnych zasad formułowania i dochodzenia odszkodowania za bezprawne decyzje organów. Często się zdarza, że jedna instancja powie to, druga coś innego, inne podejście mają sądy administracyjnie, a NSA na koniec zajmuje jeszcze inne stanowisko. W efekcie brakuje pewności inwestycyjnej, która gwarantowałaby inwestorowi, że jeżeli dostanie decyzję o pozwoleniu na budowę, będzie mógł spokojnie dokończyć inwestycję.
Ważnym aspektem tej sprawy są plany miejscowe. Ustawa planistyczna sprzed 17 lat jest pełna dziur, a dodatkowo plany są uchwalane w oderwaniu od niej. Pojawiają się w nich niesprecyzowane postanowienia dotyczące takich pojęć jak zabudowa śródmiejska czy intensywność zabudowy. Każdy interpretuje je na swój sposób. Tak właśnie było w tym przypadku. Na szczęście sądy podeszły jednak do sprawy proinwestorsko.

orzecznictwo

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3018/18. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia