wątpliwość 1: czy subwencje z pfr podlegają kontroli administracyjnej

Problem
Przedsiębiorcy narzekają, że regulaminy Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju nie przewidują możliwości odwołania się od decyzji dotyczącej wysokości przyznanej subwencji do sądu administracyjnego. Przedstawiciele zarządu funduszu twierdzą zaś, że firmy niezadowolone z decyzji mogą dochodzić swoich racji tylko na drodze cywilnej. Jednak rzecznik małych i średnich przedsiębiorców oraz wielu prawników jest przekonanych, że działalność PFR w zakresie przyznawania subwencji powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Stanowiska sądów są niestety rozbieżne.
Co na to orzecznictwo
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/WR 27/21) stwierdził, że „Działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach omawianego programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych”.
Jak czytamy w uzasadnieniu do postanowienia, w programie rządowym wskazano, że do zadań PFR należy wykonywanie czynności powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19. Koordynacją i monitorowaniem realizacji tego programu zajmuje się minister właściwy do spraw gospodarki, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. A zatem PFR, realizując program rządowy, wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej – ocenił WSA.
Ponadto sąd wskazał, że zgodnie z par. 9 ust. 5 regulaminu Tarczy Finansowej PFR koszty finansowania programowego są pokrywane wyłącznie ze środków pozyskanych przez PFR od Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty – decyzje powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych – stwierdził WSA we Wrocławiu.
WSA w Warszawie w postanowieniu z 8 kwietnia 2020 r. (sygn. akt V SA/Wa 619/21): „Możliwość objęcia kontrolą sądu administracyjnego oznaczałaby niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczość i możliwość rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego”.
Sąd podkreślił, że podstawą udzielania przedsiębiorcom dofinansowania – a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych – jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. „Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres kognicji sądów administracyjnych” – wskazał sąd. Decyzje PFR w zakresie odmowy udzielenia subwencji nie stanowią zatem „ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym”. Podobnie tę kwestię ocenił WSA w Warszawie – wyrok z 16 kwietnia 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 2727/20). [opinia Bartosza Ulczyckiego]

opinie ekspertów

Bartosz Ulczycki prawnik w kancelarii DGTL Kibil Piecuch i Wspólnicy
Za każdym z prezentowanych stanowisk przemawiają racjonalne argumenty, niemniej jednak w mojej ocenie trafne jest stanowisko prezentowane przez WSA we Wrocławiu w postanowieniu z 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/WR 27/21, dopuszczające kontrolę decyzji PFR przez sądy administracyjne. Wynika to przede wszystkim z tego, że PFR przy udzielaniu subwencji ze środków publicznych działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej.
Przy czym jeżeli WSA w Warszawie, gdzie siedzibę ma PFR, w dalszym ciągu będzie negował dopuszczalność kontroli udzielania subwencji przez PFR na drodze sądowoadministracyjnej, to oczywiście przedsiębiorcy będą uprawnieni do wnoszenia do sądów powszechnych roszczeń – w tym odszkodowawczych – o ustalenie stosunku prawnego lub prawa czy też od razu roszczenia o zapłatę przeciwko PFR. ©℗

wątpliwość 2: czy odmowę wypłaty subwenccji przez wup można skarżyć do sądu administracyjnego

Problem
Przedsiębiorcy mogą skorzystać z różnego rodzaju instrumentów pomocowych udzielanych przez wojewódzkie urzędy pracy. Jest wśród nich dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym, o którym mowa w art. 15g ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 694; dalej: ustawa o COVID-19). Z kolei firmy, które nie są objęte przestojem, mogą skorzystać z analogicznego wsparcia przewidzianego w art. 15gg, które również przysługuje w razie zanotowania spadku obrotów gospodarczych. Powstała wątpliwość, czy w tym pierwszym przypadku subwencje podlegają kontroli administracyjnej, gdyż przepisach nie wskazano wprost takiej możliwości.
Co na to orzecznictwo
Postanowienie WSA w Łodzi z 1 marca br. (sygn. akt I SA/Łd 606/20): „Sąd nie posiada uprawnień do przeprowadzenia kontroli dotyczącej zasadności odmowy w zakresie zawarcia umowy o dofinansowanie wynagrodzeń z FGŚP pracowników w sytuacji, gdy decyzja taka nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a pozostaje wyłącznie w sferze stosunków cywilnoprawnych”.
Sprawa dotyczyła odrzucenia przez wojewódzki urząd pracy wniosku o przyznawane – na podstawie art. 15g ustawy o COVID-19 – dofinansowanie do wynagrodzeń 20 pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy. WSA stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna musi dotyczyć jednej z kategorii spraw wskazanych w art. 3 par. 2 pkt 1–7 p.p.s.a., np. decyzji administracyjnej czy czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z art. 15g – jak zauważył łódzki WSA – nie należy do żadnej z tych kategorii. A to dlatego, że w art. 15g nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W konsekwencji, zdaniem WSA, jest to materia prawa cywilnego i dlatego odrzucił skargę. Sąd dodał, że w przypadku podobnego dofinansowania z art. 15gg, również wypłacanego przez WUP ze środków FGŚP, przewidziano wprost możliwość odwołania na drodze administracyjnej. I w tym wypadku skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

wątpliwość 3: czy przedsiębiorca może uzyskać wsparcie, jeżeli nie ma wpisanego w regon odpowiedniego kodu pkd

Problem
Artykuł 15zze4 ustawy o COVID-19 przewiduje przyznawanie jednorazowej dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców. Dotacja ta może być jednak przyznana tylko tym, którzy w rejestrze REGON jako działalność dominującą mieli wskazaną w ściśle określonym dniu jedną z kilkudziesięciu branż określonych w ustawie. Jednak wiele firm nie zadbało o to, aby mieć porządek w kodach PKD. Z tego powodu starostwa odmawiają im wypłaty dotacji. Podobny problem mają również m.in. przedsiębiorcy, którzy ubiegają się zwolnienie z obowiązku opłacenia zaległych składek do Zakład Ubezpieczeń Społecznych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, gdzie również wymagane jest posiadanie w rejestrze REGON odpowiedniego kodu PKD jako działalności dominującej. A także występujący o świadczenie postojowe, o którym mowa w art. 15zs o COVID-19, wypłacane przez ZUS.
Co na to orzecznictwo
Sąd Okręgowy w Olsztynie w orzeczeniu z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV U 213/21): „Kod PKD ma w istocie charakter jedynie statystyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności”.
W ocenie sądu jasne jest, iż intencją prawodawcy było zaliczenie do kręgu beneficjentów świadczeniobiorców, którzy faktycznie prowadzą przeważającą działalność pod kodami PKD określonymi w ustawie. Wymóg, o którym stanowi art. 15zs2 ust. 8 ustawy o COVID-19 (czyli posiadania wpisu pod określonym rodzajem działalności na dzień określony w ustawie), ma – zdaniem sądu – charakter jedynie pomocniczy, umożliwiający organowi rentowemu sprawne rozpatrywanie wniosków pomocowych.
Sąd przyznał co prawda, że przedsiębiorca powinien dokonać aktualizacji wpisu w odpowiednim rejestrze, uznał jednak, że niedopełnienie tego obowiązku nie może oznaczać pozbawienia pomocy publicznej związanej z wybuchem pandemii. Dodał, że „domniemywa się, iż dane zawarte w rejestrze REGON są prawdziwe i wiążą sąd, ale stosownie do treści art. 234 kodeksu postępowania cywilnego domniemanie to może zostać obalone (pod warunkiem, że ustawa tego nie wyłącza)”. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że informacje są nieprawdziwe, a jego przeważająca działalność zawiera się w odpowiednim kodzie PKD. Obowiązkowi temu wnioskodawca sprostał, przedstawiając dokumentację finansową na poparcie swoich twierdzeń.
WSA w Białymstoku w wyroku z 28 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 140/21). „W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności”.
Sprawa dotyczyła odmowy wpłaty świadczenia przez ZUS, który dopatrzył się, że przedsiębiorca nie miał wpisanego w wymaganym ustawą dniu odpowiedniego kodu PKD jako działalności dominującej. Przedsiębiorca zaś bronił się, że faktycznie prowadził działalność uprawniającą do pomocy, lecz nie uwidocznił tego w rejestrze. Sąd uznał rację przedsiębiorcy i uchylił decyzję o odmowie. W uzasadnieniu stwierdził, że językowy rezultat wykładni przedmiotowych przepisów prowadzi do wypaczenia celu ustawy, jakim było przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się COVID-19. Dodał, że organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca w odpowiedniej rubryce w ewidencji CEIDG nie uaktualnił na 30 września 2020 r. kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. „Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają ci przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem” – zauważył sąd. Podobne stanowisko przyjął WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Rz 189/21). [opinia Marcina Malinowskiego] ©℗
Marcin Malinowski adwokat w kancelarii Gardocki i Partnerzy
Choć linia orzecznicza dopiero się krystalizuje, to cieszy fakt, że zarówno sądy administracyjne, jak i cywilne zgodnie odwołują się do celowościowej wykładni przepisów, a nie ich dosłownego brzmienia. Cel Tarczy Antykryzysowej był przecież jasny – udzielanie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym skutkami pandemii. Nie widzę przeszkód, aby inni przedsiębiorcy powoływali się na zawartą w wyrokach argumentację w podobnych sprawach. W każdym przypadku przedsiębiorca powinien wykazać, którą działalność gospodarczą jako przeważającą faktycznie wykonuje. W ramach dowodów można np. dostarczyć pisemne oświadczenie ze wskazaniem procentu przychodów w firmie z przeważającego PKD, a także faktury zakupowe i sprzedażowe. Pomocne może być przedłożenie umów dzierżawy czy najmu lokali, zestawienia zatrudnienia w firmie wraz ze stanowiskami pracowników, a jeżeli mowa jest np. o restauracji – można dołączyć np. zezwolenie na sprzedaż alkoholu, protokoły pokontrolne z sanepidu lub urzędu skarbowego. Wartościowym dowodem będą także zdjęcia lokali przedsiębiorcy czy wskazanie firmowej strony internetowej. Można także dołączyć umowę spółki. ©℗