Organizacje ekologiczne zyskują większe możliwości interwencji, ale mają wiele zastrzeżeń. Z kolei GDDKiA oraz deweloperzy obawiają się utrudnień, wydłużenia inwestycji i wzrostu kosztów.
Dziś wchodzi w życie ustawa z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784).
Jest ona reakcją Polski na tzw. uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej z 7 marca 2019 r. KE zarzuciła nam wówczas niewłaściwą transpozycję dyrektywy EIA (ws. oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko) w kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
Obawy inwestorów
– Nowela umożliwia wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej oraz zawieszenie z urzędu postępowań dotyczących zezwoleń na inwestycję, w tym pozwolenia na budowę. Wydłuży to pozyskiwanie decyzji poprzedzających przystąpienie do inwestycji. Przełoży się też na termin zakończenia procesu inwestycyjnego dotyczącego przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, prowadzonych z udziałem społeczeństwa – mówi DGP Joanna Sebzda-Załuska, radca prawny, partner w kancelarii GWW, pytana o skutki nowych rozwiązań.
Jak dodaje, nowe prawo rozszerza też obowiązek informowania przez dany organ, w publicznie dostępnych wykazach, o wydaniu decyzji i udostępnienia jej treści. Zdaniem prawniczki zwiększy to liczbę zaskarżeń. Wzrośnie też liczba postępowań odwoławczych i sądowo-administracyjnych.
– Organizacje ekologiczne i – co znamienne – strony postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej zyskają bowiem uprawnienia do weryfikacji zezwoleń na inwestycję – tłumaczy.
Sebzda-Załuska przewiduje, że uaktywnią się również organizacje, które będą świadomie blokowały inwestycje, niekoniecznie z uwagi na dobro środowiska. – Należy mieć nadzieję, że organy i sądy administracyjne będą dokładnie weryfikowały, czy dana organizacja spełnia warunki do wniesienia środka zaskarżenia, w szczególności, czy faktycznie realizuje cele statutowe – zaznacza ekspertka.
Nowe przepisy krytycznie ocenia radca prawny Polskiego Związku Firm Deweloperskich Przemysław Dziąg. – Mamy kolejną przeszkodę w procesie inwestycyjnym. Następny czynnik, który inwestor będzie musiał brać pod uwagę, planując przedsięwzięcie. Będzie to też zarzewie konfliktów. Organizacji ekologicznych jest bowiem dużo i można spodziewać się nasilonej aktywności z ich strony, na podstawie nowych przepisów, które istotnie zwiększają ich uprawnienia – mówi mec. Dziąg. – Nie mówię już o tzw. ekoterrorystach, którzy w przeszłości swoimi działaniami zapisali niechlubną kartę – zaznacza.
Jak ocenia, takie interwencje zawsze uruchamiają machinę administracyjno-sądową. – W efekcie nowe przepisy utrudnią i wydłużą inwestycje, w tym mieszkaniowe, nawet o rok czy dwa. Wszystko to w momencie, kiedy mamy ogromny popyt, a podaż dostaje coraz większej zadyszki. Musimy pamiętać, że za 2–3 lata odczujemy skutki kilkuprocentowego spadku rozpoczęcia nowych inwestycji w 2020 r., kiedy wybuchła pandemia. Może to utrudnić realizację Narodowego Planu Mieszkaniowego, czyli budowę 2 mln mieszkań do 2030 r. – akcentuje przedstawiciel PZFD.
GDDKiA wskazuje ryzyka
– Już na pierwszy rzut oka można zidentyfikować pewne ryzyka, które mogą, ale nie muszą się zmaterializować – mówi DGP rzecznik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Szymon Piechowiak. I wymienia dopuszczalność wstrzymywania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej (w trakcie rozpatrywania odwołania od tej decyzji przez organ II instancji). Jak wyjaśnia, możliwość ta zarezerwowana jest dla „uzasadnionych przypadków”, co jest jednak pojęciem wieloznacznym. Zdaniem Piechowiaka dużo zależy tu od interpretacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz sądów administracyjnych, do których będą trafiać skargi na odmowę wstrzymania wykonania decyzji. Ocenia, że stosowanie tego mechanizmu rodzi ryzyko przesunięć w harmonogramach realizacji inwestycji oraz zwiększenia ich kosztów.
Podobnie, jak podkreśla, sytuacja wygląda w sprawie dopuszczalności wstrzymania wykonywania decyzji ZRID (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) przez sąd administracyjny na wniosek organizacji ekologicznej. Jak wskazuje, zarezerwowane jest to dla inwestycji, dla których nie jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko wyłącznie w sytuacjach, „jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków”. – Brak utrwalonej linii orzeczniczej sądów w kwestii podejścia do przesłanki „trudnych do odwrócenia skutków” oraz nadużywanie tego narzędzia przez organizacje ekologiczne może doprowadzić do kolejnych opóźnień w harmonogramach realizacji inwestycji oraz generować dodatkowe, trudne do oszacowania koszty – podkreśla rzecznik GDDKiA.
Zdaniem Piechowiaka obawy rodzi też instrukcyjny charakter terminów, w których sądy administracyjne mają rozpatrywać wnioski o wstrzymanie wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (DŚU) – 30 dni; rozpatrywać skargi – 3 miesiące – w przypadku wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności DŚU oraz rozpatrywać zażalenia na wstrzymanie wykonalności DŚU – 2 miesiące. Jak zaznacza, praktyka stosowania innych tego rodzaju przepisów wskazuje, że sądy administracyjne nie wydają rozstrzygnięć w terminach, co zwiększa ryzyko negatywnego wpływu ustawy na harmonogramy realizacji inwestycji.
– To tylko wybrane przykłady ryzyka, które mogą realnie wpłynąć na wydłużenie czy nawet czasowe wstrzymanie realizacji inwestycji drogowych oraz zwiększenie kosztów ich realizacji po stronie Skarbu Państwa. Od tego, jak do nowych przepisów podejdą organizacje ekologiczne, organy ochrony środowiska i sądy administracyjne, zależy to, czy i jaki przepisy te będą miały wpływ na harmonogramy oraz koszty realizacji inwestycji infrastrukturalnych w Polsce – konkluduje rzecznik GDDKiA.
Ekolodzy rozgoryczeni
– Nowelizacja utrzymuje niezgodność z prawem UE i nie rozwiązuje kluczowych problemów systemu ocen oddziaływania na środowisko: nagminnej praktyki nadawania nieostatecznym decyzjom środowiskowym klauzuli natychmiastowej wykonalności w celu przyspieszenia procesu inwestycyjnego oraz braku skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach regulowanych specustawami – mówi DGP Sylwia Szczutkowska ze Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot.
Wymienia specustawę drogową, która uniemożliwia zatrzymanie wadliwych i bezprawnych inwestycji. I podaje przykład planowanej S16 przez Mazury. Zdaniem Szczutkowskiej koliduje ona z najważniejszą ostoją żółwia błotnego w Polsce. Jednak, jak zauważa, dokumenty inwestora do wydania decyzji środowiskowej nie diagnozują znaczącego negatywnego wpływu drogi na populację tego zagrożonego gatunku. – Po wydaniu przez RDOŚ wadliwej decyzji środowiskowej, nieuwzględniającej wymogów ochrony żółwia, i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, inwestor uzyska pozwolenie na budowę i rozpocznie prace – opisuje.
Jak zaznacza Sylwia Szczutkowska, na bazie noweli jedyną możliwością uchylenia pozwolenia na budowę dla drogi S16 jest niezgodność tego pozwolenia z decyzją środowiskową. Obie decyzje, podkreśla, niewątpliwie będą ze sobą zgodne, choć obie będą dopuszczać zniszczenie siedlisk żółwia. – Finalnie po nowelizacji ani sądy, ani społeczeństwo nadal nie mają żadnego wpływu na realizację inwestycji, a co za tym idzie na stan ochrony środowiska, w tym obszarów chronionych czy siedlisk gatunków zagrożonych wyginięciem. Prymat inwestycji nadal jak walec będzie rozjeżdżał przyrodę, pogłębiając kryzys ekologiczny – przestrzega Sylwia Szczutkowska.
OPINIA
Mamy mieszane uczucia wobec tej regulacji
Bartosz Kwiatkowski, dyrektor Fundacji Frank Bold
Wchodzące w życie przepisy, które poszerzają uprawnienia organizacji ekologicznych, związane są ze złą praktyką organów środowiskowych dotyczących inwestycji państwowych czy realizowanych przez spółki Skarbu Państwa. Rygory natychmiastowej wykonalności, służące w praktyce obejściu pełnego postępowania ocenowego i prawa unijnego, były dotychczas wykorzystywane do przyspieszenia inwestycji realizowanych przez szeroko rozumiane państwo, np. w sektorze energetycznym i wydobywczym czy przy budowie dróg, także wodnych.
Mamy mieszane uczucia wobec tej regulacji. Z jednej strony jest ona odpowiedzią na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej i idzie w dobrym kierunku – zwiększa kompetencje organizacji ekologicznych. Daje im, w ślad za dyrektywą ocenową i konwencją z Aarhus, m.in. możliwość kontrolowania pozwoleń na budowę czy zgód inwestycyjnych i ich zgodności z decyzją środowiskową.
Jednak z drugiej strony jest ona niezwykle szkodliwa, ponieważ – wskutek opinii KE – sankcjonuje patologiczną praktykę polskich organów środowiskowych, czyli nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom środowiskowym. Organizacje ekologiczne będą mogły się od nich odwoływać, będzie to jednak fikcja – w momencie dojścia do kontroli sądowej inwestycja będzie już realizowana, a szkody w środowisku – wyrządzone.
To nie jest tak, że organizacje ekologiczne chcą blokować inwestycje. Jeżeli raport środowiskowy jest dobrze przygotowany, a inwestor zapewnia jego respektowanie, to organizacje ekologiczne – stojące na straży przestrzegania prawa ochrony środowiska – nie mają powodów do działania.
Etap legislacyjny
Ustawa wchodzi w życie 13 maja 2021 r.
