Obowiązujące przepisy dopuszczają wprost, by kryteriami oceny ofert w przetargu mogły być kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć one znaczący wpływ na jakość jego wykonania (tak wynika z art. 91 ust. 2 pkt 5 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843, ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086; dalej: p.z.p.). Zamawiający w praktyce bardzo często korzystają z tej możliwości. Szczególnie w przetargach na wykonanie robót budowlanych wprowadza się – jako dodatkowe kryterium oceny ofert – doświadczenie zawodowe personelu kluczowego wykonawców, w szczególności zdobyte przez kierowników budowy, kierowników robót czy też inspektorów nadzoru inwestorskiego. Przykładowo zamawiający stosują:
1. warunek graniczny udziału w postępowaniu – np. wymagają doświadczenia w pełnieniu funkcji na stanowisku kierownika budowy przez minimum 36 miesięcy.
Reklama
2. dodatkową punktację – np. wykonawca może uzyskać dodatkowe punkty w ramach kryterium oceny ofert za dodatkowe doświadczenie zawodowe wskazanej osoby (ponad minimalny ustalony poziom) – zazwyczaj jest liczone według zasady: dodatkowa punktacja za dodatkowe miesiące.
Orzecznictwo KIO wskazuje, że stosowanie tego rodzaju kryteriów oceny ofert uznać należy za dozwolone, o ile dotyczą one personelu kluczowego wykonawcy. Jest to jednocześnie zgodne z zastrzeżeniem zawartym w art. 91 p.z.p., bowiem doświadczenie zawodowe kadry kierowniczej wykonawcy realizującego zamówienie w sposób bezpośredni i realny przekłada się na jakość wykonania robót.

Reklama
Dyskusyjna jest jednak kwestia nadawania przez zamawiających znaczenia takiemu kryterium w stosunku do pozostałych czynników podlegających ocenie. Nierzadko waga takiego kryterium przyjmuje wartości w przedziale 10–30 proc., a więc w praktyce jego wypełnienie pozwala oferentom zdobyć taki odsetek możliwych do zdobycia punktów. To oznacza wprost, że dodatkowe doświadczenie personelu może i często ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Przy tak skonstruowanych zasadach oceny wystarczy bowiem zaoferowanie w postępowaniu doświadczonego kierownika budowy, by uzyskać dodatkowe nawet 30 proc. w punktacji ofert.
Nie dziwi więc, że w tej sytuacji wykonawcy dążą za wszelką cenę do zdobycia tej dodatkowej punktacji, bowiem najczęściej tylko w ten sposób są w stanie skutecznie konkurować i wygrywać w przetargach. Niestety negatywnym aspektem tej „pogoni” za dodatkowymi punktami jest zjawisko podawania w treści ofert nie do końca rzetelnych informacji w tym zakresie.

Dotkliwa sankcja

O tym, że jest to problem, świadczy to, że sprawy związane z podaniem przez wykonawców w ramach kryterium doświadczenia personelu nieprawdziwych informacji należą obecnie do najczęstszych sporów trafiających do KIO. I to pomimo tego, że podanie informacji wprowadzających zamawiającego w błąd w zakresie punktowanych kryteriów oceny ofert to podstawa do wykluczenia z postępowania (zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 17 p.z.p.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że tą dotkliwą sankcją jest zagrożone podawanie takich informacji bez względu na to, czy miało to rzeczywisty wpływ na wynik postępowania czy nie. Orzecznictwo podkreśla przy tym, że przecież wykonawca, składając ofertę i podając nieprawdziwe informacje, nie ma jeszcze wiedzy, jak będzie wyglądała jego pozycja konkurencyjna w postępowaniu, więc podanie takich informacji może mieć zawsze wpływ na wynik przetargu Stąd też sankcja za takie praktyki musi być dotkliwa.

Multiplikacja popularna

Kontrowersje dotyczą często kwestii, jak liczyć doświadczenie personelu. W praktyce, w przypadku gdy kryterium oceny jest oparte o jednostkę czasu – np. miesiące czy lata posiadanego doświadczenia, niektórzy z wykonawców próbują uzyskać dodatkową punktację poprzez sumowanie doświadczenia pozyskanego w trakcie kilku kontraktów, nie bacząc na to, że owe kontrakty nakładają się na siebie lub są wręcz równolegle realizowane. Albo w przypadku gdy chodzi o kierowników budów – próbują zwielokrotnić ich doświadczenie zawodowe, mnożąc czas spędzony na kilku równocześnie kierowanych budowach.
Powstaje jednak pytanie: czy tego rodzaju praktyki są dozwolone? Przykładowo, czy jeśli kierownik budowy w okresie 12 miesięcy kierował równolegle trzema budowami, to jego doświadczenie zawodowe wynosi tylko 12 miesięcy czy też możliwe jest podanie przez wykonawcę, że łącznie posiada on 36 miesięcy doświadczenia w omawianym zakresie.

Co na to KIO

W niedawnym orzeczeniu KIO (sygn. akt sprawy KIO 2562/20, wyrok z 5 listopada 2020 r.) izba oceniała przypadek sporu pomiędzy dwoma oferentami dotyczący doświadczenia kandydata na kierownika budowy. Wykonawca zadeklarował – w celu uzyskania dodatkowych punktów – że kandydatka na stanowisko kierownika budowy posiada doświadczenie zawodowe w wymiarze 149 miesięcy (czyli ponad 12 lat), które to uzyskała w okresie ostatnich niespełna pięciu lat. Konkurent startujący w przetargu policzył jednak, że faktyczny czas pełnienia funkcji kierownika przez wskazaną osobę na wymienionych inwestycjach wynosił jedynie 54 miesiące. Zamawiający przyznał wykonawcy maksymalną punktację, twierdząc, że taki sposób jest dopuszczalny. Przy czym SIWZ nie przewidywała żadnego szczególnego trybu liczenia czasu doświadczenia zawodowego na potrzeby zastosowanego w postępowaniu kryterium oceny ofert.
Odwołujący, przekonany, że konkurent dokonywał w istocie manipulacji okresem faktycznego doświadczenia zawodowego kierownika budowy, skierował sprawę do KIO.
Izba w orzeczeniu uznała, że rację ma odwołujący i doświadczenie w wymiarze czasowym nie może ulegać w ten sposób zwielokrotnieniu.
Warto wskazać, że podobny sposób liczenia doświadczenia jest często akceptowany przez zamawiających. Tymczasem już we wcześniejszych orzeczeniach w analogicznych sprawach KIO prezentowała podobne stanowisko. Przykładowo w wyroku z 17 sierpnia 2017 r. (o sygn. akt KIO 1599/17), w którym to wskazała, że metodologia obliczania jako sumowanie czasookresu w odniesieniu do wykonywanych równolegle w tym samym czasie kontraktów musiałaby być wprost przewidziana w specyfikacji.
Analogicznie w wyroku z 23 sierpnia 2010 r. (sygn. akt KIO 1675/10 i 1676/10) KIO wyraźnie stwierdziła, że przy wykonywaniu dwóch zadań w tym samym czasie nie można podwójnie wliczać ich do okresu doświadczenia. Podobnie w wyroku o sygn. akt KIO 968/15, gdzie izba wskazała wprost, że niedopuszczalne jest dublowanie okresów doświadczenia, tj. podwójne wliczanie do okresu wymaganego doświadczenia okresu pełnienia funkcji kierownika robót budowlanych w ramach inwestycji realizowanych w tym samym czasie.
Należy przy tym podkreślić, że odmiennie wyglądałaby jednak sprawa w sytuacji, gdyby przedmiotem punktacji był nie czas, ale liczba zadań/robót, którymi kierowała określona osoba. W takim przypadku z pewnością nakładające się prace mogłyby być podstawą dodatkowej punktacji.

WAŻNE: Sprawy związane z podaniem przez wykonawców nieprawdziwych informacji nt. doświadczenia personelu należą obecnie do najczęstszych sporów trafiających do KIO. I to pomimo tego, że wprowadzenie w błąd zamawiającego w tym zakresie jest podstawą do wykluczenia z przetargu.