Nowe prawo, stare błędy. Dlaczego rząd ignoruje głos przedsiębiorców przy reformie PIP?

Potwierdzeniem słuszności wyrażanych opinii jest przebieg prac nad projektem zmieniającym ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy (UD 283)[1], która w ostatnich miesiącach wzbudza wiele emocji nie tylko wśród partnerów społecznych, ale też specjalistów, naukowców, polityków i przedstawicieli rządu. Twórcą rozwiązań jest Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które chce doprowadzić do bardziej efektywnego i skutecznego egzekwowania przestrzegania przepisów prawa pracy, zwłaszcza poprawy sytuacji osób wykonujących pracę zarobkową. Instrumentem pozwalającym osiągnąć zamierzony cel miałoby być wzmocnienie Państwowej Inspekcji Pracy przez nadanie jej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o przekształceniu nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Pomysł ten spotkał się z falą krytyki przez zarzucenie mu niekonstytucyjności i sprzeczności z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, tj.: trójpodziału władzy, swobody umów, wolności gospodarczej, dialogu społecznego, praworządności. Pomimo negatywnych opinii oraz deklarowanej przez środowisko pracodawców gotowości do wypracowania rozwiązań alternatywnych[2], pozwalających poprawić sytuację na rynku pracy, Ministerstwo nie wycofało się z koncepcji uprawniającej PIP do wydawania decyzji administracyjnych jako środka władczej ingerencji w relacje prawne łączące strony. Poza stwierdzeniem istnienia stosunku pracy, rozstrzygnięcie decyzji zawiera rodzaj umowy i jej warunki. Jeżeli zgromadzony przez okręgowego inspektora pracy materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie ustaleń, przyjmuje się, że została zawarta umowa na czas nieokreślony; miejscem wykonywania pracy jest siedziba pracodawcy; w pełnym wymiarze czasu pracy i za minimalnym wynagrodzeniem. Zawarcie umowy następuje z datą wydania decyzji. Jednakże w przypadku rozwiązania współpracy przez zatrudniającego w toku kontroli lub przed uprawomocnieniem się decyzji (bez względu na powód), dochodzi do retroaktywnego związania stosunkiem pracy, czyli z dniem rozpoczęcia czynności kontrolnych. Co więcej, do upływu terminu na wniesienie odwołania, znajdują zastosowanie przepisy prawa pracy dotyczące powszechnej i szczególnej ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę. Decyzja wywołuje skutki prawne, jakie wiążą się ze stwierdzeniem istnienia stosunku pracy, na gruncie przepisów prawa pracy, prawa podatkowego, ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego oraz obowiązkowych wpłat na fundusze.

Przytoczone rozstrzygnięcia to jedynie część szerszego katalogu propozycji, które budzą fundamentalne wątpliwości, stawiając podmioty zatrudniające w sytuacji skrajnej niepewności, co do skutków ich dotychczasowych oświadczeń woli. W projekcie nie ma odrębnych regulacji w zakresie nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak to przewidywała poprzednia jego wersja (art. 1 pkt 13), ale pozostają w mocy zasady ogólne postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 108 KPA organ może nadać taki status decyzji, powołując się na interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, którą w przedmiotowej sprawie jest pracownik. Pojawia się nieznana dotąd prawu pracy interpretacja indywidualna wydawana przez Głównego Inspektora Pracy. Utrzymany zostaje rozszerzony zakres podmiotowy kontroli przez objęcie nim pracodawców i przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych, na rzecz których jest lub w ciągu ostatniego roku była świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą. Zatem umożliwia się wsteczne, pełne egzekwowanie prawa wobec byłych podmiotów zatrudniających. Taki zapis stwarza poważne zagrożenia, gdyż czyni z PIP regulatora całego sektora usług (relacji B2B), destabilizuje modele outsourcingowe oraz podważa zakończone formy współpracy, utrwalając stan niepewności (utrata zaufania do państwa) i deprecjonując funkcję gwarancyjną prawa.

Zapewnienie adekwatności przepisów do zamierzonego celu opartego na rzeczywistej diagnozie i trafnie zidentyfikowanych problemach, świadczy o użyteczności prawa i jest warunkiem jego społecznego poszanowania. Odwołując się do analizowanego projektu trudno stwierdzić, że regulacje zostały dobrane w sposób racjonalny i proporcjonalny. Przeciwnie, w proponowanym kształcie prowadzą one do nadmiernej ingerencji w dotychczasowy porządek prawny i powodują nadmiar zbędnych obciążeń dla uczestników obrotu gospodarczego. Z oceny skutków regulacji wynika, że w 2024 r. inspektorzy pracy skontrolowali 38,9 tys. umów cywilnoprawnych, kwestionując jedynie 1,4 tys. umów zawartych w warunkach wskazujących na istnienie stosunku pracy (3,6%) i ten odsetek sukcesywnie zmniejsza się. W latach 2022–2024 inspektorzy pracy skierowali zaledwie 94 powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy na rzecz 106 osób, z których 32 zakończyły się wydaniem przez sądy wyroków uwzględniających te roszczenia. Nie ma wzmianki o skali szarej strefy. Dane te potwierdzają, że rygoryzm zmian jest rażąco nieadekwatny do skali zidentyfikowanego problemu. W uzasadnieniu projektu podnosi się argument, że obecne środki prawne będące w dyspozycji PIP nie wykazują zakładanej efektywności. Zamiast jednak wprowadzać zupełnie nowe, kontrowersyjne pomysły, takie jak decyzja administracyjna, i zarazem podejmować próby łagodzenia ich negatywnych skutków, racjonalny ustawodawca powinien skupić się na optymalizacji istniejących instrumentów. Tworzenie niejednoznacznych konstrukcji prawnych jedynie pogłębia deficyt zrozumiałości przepisów i narusza spójność całego systemu. Z badań FPP wynika, że 43% pracodawców nie rozumie nowych regulacji, a dla 25% nie są one wystarczająco tłumaczone i nie można przewidzieć ich wpływu na działalność przedsiębiorstw. W ocenie respondentów potrzebne są: rzetelne konsultacje społeczne, precyzyjne wyliczenia kosztów dla sektora prywatnego, odpowiednie vacatio legis oraz obowiązkowe klauzule przeglądowe (OSR ex-post). Teoretycznie te postulaty są spełniane. W rzeczywistości występuje legislacyjny monolog, który ignoruje głosy podmiotów tworzących miejsca pracy i budujących podstawy gospodarki. W czasie gdy Federacja Przedsiębiorców Polskich stara się wzmacniać nowe kompetencje branżowe i regionalne, dążąc do urealnienia dialogu społecznego, proponowana reforma Państwowej Inspekcji Pracy staje się antytezą partycypacyjnego modelu tworzenia polityk publicznych. Konkludując, warto zadać pytanie, czy jakość prawa musi przegrać z doraźną potrzebą realizacji kamieni milowych, której następstwa poniosą wyłącznie podmioty dające zatrudnienie.

Opr. Grażyna Spytek-Bandurska

Ekspert prawa pracy, rynku pracy i dialogu społecznego FPP Wykładowca Uniwersytetu Warszawskiego

Projekt pt. „Nowe kompetencje dla regionów i branży FPP w procesach stanowienia oraz monitorowania prawa i polityk publicznych w zakresie zatrudnienia i umiejętności.”, Program Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021-2027.

[1] Wersja pierwotna projektu z dnia 1.09.2025, nowy tekst z 28.01.2026, https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12401602/katalog/13153040#13153040.

[2] Pismo Federacji Przedsiębiorców Polskich z 7 stycznia 2026 r. (FPP/3/2026) zawierające kompleksowe rozwiązanie dotyczące powszechnego oskładkowania umów zlecenia.