Przede wszystkim, rozporządzenia (UE) 2021/241 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument NGUE - na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (rozporządzenie w sprawie RRF) zawiera liczne przepisy dotyczące ochrony systemu finansowego UE, które trzeba stosować, w tym art.22. Corocznie publikowane są sprawozdania o ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej – zwalczania nadużyć finansowych. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 18 stycznia 2024 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej – zwalczania nadużyć finansowych (C/2024/5730) jednoznacznie wskazuje, że należy „wprowadzić skuteczne zarządzanie zwalczaniem nadużyć finansowych i skuteczne procesy zorientowane na wyniki oraz odpowiednio wyposażone struktury”; uważa, że „w tym celu urzędnikom odpowiedzialnym za poszczególne elementy struktury zwalczania nadużyć finansowych należy zapewnić niezbędną wiedzę cyfrową i proceduralną oraz, że system wczesnego wykrywania i wykluczania chroni budżet UE przed ryzykiem niewypłacalności, zaniedbaniami, nadużyciami finansowymi lub nieprawidłowościami ze strony podmiotów prywatnych”. Ostrzega wreszcie, że istnieją różne poziomy i podmioty zaangażowane w ochronę budżetu UE i funduszu NGUE poprzez zapobieganie (wstrzymywanie i zawieszanie płatności), wykrywanie, korekty finansowe i odzyskiwanie nienależnie wypłaconych środków NGUE, takie jak Europol, EPPO, OLAF, Eurojust, Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania oraz organy krajowe, tworzące forum wymiany informacji wywiadowczych i koordynacji działań.

Już 4 czerwca tego roku Komisja Europejska opublikowała komunikat podsumowujący dotychczasowe wdrażanie NGUE/RRF, w którym przypomniano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia ustanawiającego RRF państwa członkowskie powinny osiągnąć wszystkie kamienie milowe i wartości docelowe przypisane reformom i inwestycjom ujętym w KPO w terminie do 31 sierpnia 2026 r., a ostatnie płatności mają zostać dokonane do 31 grudnia 2026r. Państwa członkowskie powinny także jak najszybciej (do końca 2025 r.) dokonać przeglądu swoich KPO i skupić się na tych reformach i inwestycjach, których pełna realizacja jest możliwa do 31 sierpnia 2026 r. Działania, w przypadku których nie można tego zagwarantować, powinny zostać usunięte z KPO. Do końca maja 2025 r. KE wypłaciła państwom członkowskim jedynie połowę kwoty z RRF. Pozostała jeszcze połowa tych środków -335 mld euro. Komisja Europejska ostrożnie więc finansuje krajowe KPO i w niedalekiej przyszłości zadba o pełną ochronę wydatków dokonywanych z budżetu UE oraz funduszy KPO, nie pozwoli ich wydać poza cele określonych reform, wynikające tylko z samych wniosków o płatność. Projekty ocenione negatywnie obciążą więc budżety krajowe.

Hamiltonowski moment w UE. Pułapka wspólnego długu

Z drugiej strony, co trzeba zauważyć, że akceptując w końcu 2020r. nowy pakietowy system finansowy (WRF i NGUE oraz wspólne finansowanie, wraz z warunkowością) władze polityczne krajów członkowskich wpadły w podwójne sidła. Mechanizm fiskalny KPO, 5 lat po Covidzie-19 stał się pułapką, w którą wpadły władze krajowe. W ocenie wielu ekonomistów KPO jest zupełnie niepotrzebnym funduszem w Unii Europejskiej, a tym bardziej w Polsce. Zostały bowiem obciążone przyszłymi zobowiązaniami innych krajów i samej Unii, także finansowymi, choć szczególnie Polska, nie otrzymała ani nowych uprawnień, ani środków finansowych przez prawie trzy lata, zaś KPO został formą nacisku politycznego na władze krajowe, w tym uzależnienia poprzez tzw. mechanizm warunkowości, kamienie milowe i inne potrzebne, ale i niejasne lub nieuzasadnione wymagania. Także w związku z presją związaną z koniecznością wspólnie finansowanego i uchwalanego w jednym pakiecie, obowiązującego od 1 stycznia ważnego Wieloletniego Planu (Ram finansowych) na lata 2021-2027. Efektem i celem połączenia tych aktów we wspólnym rozporządzeniu było głównie poszerzenie zakresu władztwa Komisji Europejskiej w sferze uprawnień finansowych, dokonywane poza traktatami unijnymi.

Niekorzystne dla Polski jest wprowadzenie po raz pierwszy w wyniku tego spętlenia żródeł finansowania ograniczenie środków na finansowanie polityk spójności i polityki rolnej (WPR), które w planie na kolejne lata będą dalej zmniejszane. W konsekwencji konieczność tak szeroko i niepotrzebnie powiększanego wspólnego zadłużenia w Unii Europejskiej. Powołanie nowego organu - Agencji zarządzającej długiem na rynku kapitałowym, obciążające kosztami krajowe budżety stanie się również koniecznością. Pożyczać polski Minister Finansów umie bez pośredników, być może nawet taniej, zaś wspólne zadłużenie i redystrybucja środków łączy się przede wszystkim z finansowym uzależnieniem politycznym.

Mamy więc powtórzenie klasycznej operacji finansowej z 1790r. – tzw. momentu hamiltonowskiego. Określana tak od nazwiska sekretarza skarbu w gabinecie prezydenta George'a Washingtona operacja uwspólnotowienia długów, uzyskania prawa do nakładania podatków w poszczególnych stanach, wzmocnienia pozycji rządu federalnego i integracji Stanów Zjednoczonych. Ale czy jesteśmy gotowi na pozatraktatową integrację UE? Żeby spłacić swe zobowiązania, ponad 800 mld euro NGUE, Komisja (w domyśle - rząd europejski) musi więc także zwiększyć obciążenia finansowe. Żeby spłacić nowy dług potrzeba nowych pożyczek i nowych tzw. zasobów własnych, czyli możliwości kreowania nowych podatków, obciążenia krajów i ich obywateli budową wspólnego równoległego, czyli podwójnego unijnego systemu podatkowego - niezależnie od krajowych podatków; z wprowadzonych i wprowadzanych podatków, m.in., opodatkowania gigantów cyfrowych, opłaty od plastiku, granicznej opłaty węglowej, czy może poprzez podatek od transakcji finansowych.

Prace nad systemem unijnych podatków są systematycznie prowadzone w ramach organów unijnych. Ponadto, wskazuje się na konieczność stworzenia – i to jest najważniejsze, systemu permanentnego zadłużenia, opartego tylko, jak wskazuje G.Soros, na spłacanych odsetek od europejskich obligacji. Podobny system proponuje od 2026r. były premier Włoch – M.Draghi, fundusz, z którego finansowany byłby europejski przemysł i dodaje - w wielkich koncernach europejskich. Draghi podkreśla, że “inwestycje można finansować poprzez dalsze emisje wspólnego długu wzorem funduszu odbudowy”. Czyli już nie jednorazowy, ale stały. W jego ocenie wspólna emisja powinna z czasem doprowadzić do głębszego i bardziej płynnego rynku obligacji UE, co będzie także wspierać integrację rynków kapitałowych - drugiego, prywatnego źródła finansowania inwestycji w UE.

One Size Fits All dla całej UE, dla realizacji dobra wspólnego – z takim przesłaniem, po utworzeniu w 2020r. instrumentu NGUE, przystąpiono w Unii Europejskiej do przygotowania ostatniego etapu refom UE, zmierzających do głębszej lub pełnej integracji, czyli do próby stworzenia swego rodzaju jednolitego państwa europejskiego, ze wspólną polityką fiskalną, a następnie pieniężną (i wspólną walutą euro dla wszystkich krajów członkowskich). Uwspólnotowienie długów i zaciąganie przez Unię kredytu, pozwoliło jednorazowo sfinansować fundusz odbudowy, wcześniej z 100 mld euro fundusz SURE – wspomagajacy zatrudnienie pracowników. Spłata RRF ma nastąpić w latach 2028-2058, a pieniądze na ten cel mają zostan pozyskane w przyszłości.

KPO to krajowa część funduszy odbudowy - NGUE. System ten stanowić ma więc podwaliny europejskiej unii fiskalnej, wspólnotowego (federalnego) systemu budżetowego, opartego na wspólnych daninach publicznych i zadłużeniu, które nie obciążałoby krajowych limitów zadłużenia. Wyprowadziłoby to jednocześnie z reguł fiskalnych i systemów Paktu stabilności i wzrostu zadłużenie krajów południa i Francji. Oczywiście, przy założeniu, że miałby on charakter trwały i towarzyszył nie tylko pandemii 2020 roku.

Ta hamiltonowska wizja permanentnego kreowania europejskiego zadłużenia nie znajduje jednak ciągle, mimo presji politycznej, powszechnego poparcia ekonomistów i polityków wielu krajów. Poparcie polityczne w krajach zdyscyplinowanych fiskalnie jest konieczne. Uzyskuje się je w UE poprzez zachęty finansowe adresowane do rządów, beneficjentów funduszy unijnych, nawet bez ich wiedzy.

Dlatego więc faktycznymi beneficjentami KPO zostają też grupy specjalnego zainteresowania, jednostki, popierające polityczne reformy unijne Nie są to podmioty tzw. „ekonomii wspólnego dobra publicznego”, nie finansują celów publicznych. W Polsce i w niektórych krajach członkowskich, wybrane finansowane liczne projekty związane zostały z hedonistycznymi, rozrywkowymi celami, które niekoniecznie prowadzą do rozwoju i odporności gospodarki. Rodzą, jak zauważano, jednocześnie obawy o nadużywanie instrumentów sfery fiskalnej przez kraje słabo zarządzające swą gospodarką, tworzące zjawisko, określone jako moral hazard. Tak mówi się o wydatkowaniu we Włoszech, które są największym beneficjentem KPO; a były tam tak oceniane drobiazgi, w porównaniu do naszych oryginalnych projektów (sztuczny stok narciarski, czy tramwaj na plażę) i inne niezrozumiałe projekty, jak utworzony przez M.Draghiego w 2022r fundusz w ramach KPO przeznaczony na odszkodowania dla indywidulanych ofiar niemieckich zbrodni wojennych z czasów II wojny światowej, wsparty przez Komisję.

Krajowy Plan Odbudowy – co poszło nie tak po odblokowaniu środków?

Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej cele programu NGEU/KPO powinny być jednak odmienne, służyć rozwojowi, inwestycjom publicznym. To zielona energia, transformacja cyfrowa, efektywność i dostępność ochrony zdrowia, konkurencyjność gospodarki. W późniejszym okresie dodano wydatki związane z przemysłem wspólnej obrony.

Na rozwój zakwalifikowane do wsparcia w formie dotacji i pożyczek mogły być projekty rozpoczęte po 1 lutego 2020 r., a jego realizacja została zaplanowana do końca 2026 r. Polska mogła liczyć maksymalnie na stosunkowo wysokie finansowanie, ok 70 mld euro, więc Polska w KPO przekazanym KE na początku maja 2021 r. zawnioskowała o całość środków bezzwrotnych oraz o 11,5 mld euro pożyczek. Nie otrzymała ich, gdyż zostały zablokowane nie przez PIS, a na wniosek niektórych europosłów, przez Komisję. Warunkiem wypłaty przez KE środków miała być realizacja kamieni milowych i ustalonych wskaźników. Wypłata poszczególnych transzy wymagała zrealizowania reform praworządności (w sądownictwie) i inwestycji wskazanych w KPO. Przyznane środki nie stanowią, inaczej niż w innych funduszach, refundacji poniesionych wydatków, ani nie są bezpośrednio powiązane z kwotami rzeczywiście poniesionymi na realizację KPO na poziomie krajowym. Są wyjątkowe.

Jak wiadomo, po zamrożeniu środków, mającym zdecydowanie charakter polityczny, o czym mówili sami europosłowie, odblokowano je zaraz po zmianie rządu w grudniu 2023r., mimo braku wymaganych reform i realizacji kamieni milowych. Czasu więc na ich sensowne wykorzystanie było mniej, ale przy możliwym wcześniejszym przygotowaniu dokumentacji możliwe. I tu zaczyna się polska historia wskazywanych przykładów nieprawidłowości – niegospodarności lub oszustw, wymagających teraz kontroli i odpowiedzi - w jakim celu dokonywano w 2025r. wydatków związanych z rozrywkową branżą, zamiast wymaganych w NGUE. Covid-19 szczęśliwie minął i jego skutki. Przy okazji - jak czują się właściciele samodzielnie sfinansowanych jachtów, czy pominiętych poważnych projektów ochrony zdrowia?

HoReCa i nie tylko. Skala nieprawidłowości wymagająca audytu

Wszystkie umowy zwłaszcza niepubliczne, wymagają więc teraz oczywiście ewidencji, głębokiego wyjaśnienia, wymagań stawianych beneficjentom, kontroli ich wdrażania i rozliczenia, etapu realizacji, wskazania odpowiedzialnych osób za ewentualne nieprawidłowości w ocenie wniosków, audytu w instytucjach wdrażających. Konieczna jest transparentność i szczegółowa, poważna kontrola wielu instytucji. Weryfikacji i rozliczenia do końca roku wymaga Komisja. W Rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2024r. w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej domagano się wdrożenia szczegółowych procedur krajowych w celu zwalczania nadużyć finansowych w NGUE. Więc pojawią się następnie unijne organy kontroli i audytu.

Będą ustalać, czy te środki zostały właściwie przyznane, czy były później wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, czy były wydatkowane zgodnie z umową. A jeśli nie, to czy można w jakiś sposób stosować kary i sankcje (zwroty zakupionych dóbr, środków finansowych) wobec beneficjentów. A to sankcjonowanie może się odbywać na wielu płaszczyznach – obciążać i beneficjentów i osoby, które decydowały o przyznaniu środków na niewłaściwe cele. Dokonywane będą z punktu widzenia różnych dziedzin prawa - dyscypliny finansów publicznych, prawa dotacyjnego, zamówień publicznych, prawa karnego, wielu regulacji europejskich, prawa do dobrej administracji. Czy opisany w mediach system kupna zadłużonych spółek w celu póżniejszej alimentacji z KPO zawiera mechanizmy korupcjogenne?

Mogą być blokowane wypłaty i żądania zwrotów środków, może konieczne będą procesy sądowe z beneficjentami, może również potrzebna byłaby komisja śledcza. Ważne jest bowiem, żeby rzetelnie ukazać społeczeństwu, jaka jest skala nieprawidłowości. Nie wiadomo, czy HoReCa jest jedyną dziedziną, w której pojawiły się takie kontrowersje. To wszystko wymaga szczegółowego, fachowego wyjaśnienia przez ministerstwo funduszy i polityki regionalnej. Należy też wyjaśnić, dlaczego te początkowe cele zostały rozszerzone, w jakim trybie tego dokonano i co oznacza „uelastycznienie” warunków finansowania, które zostało dokonane w 2025 roku. Należy zbadać zarzuty o akceptacje wniosków według klucza partyjnego, dla biznesu związanego z układem władzy. Moje kluczowe pytanie – czy występuje związek wsparcia finansowego polskich polityków z akceptacją systemu stałego wspólnego zadłużania dla ratowania gospodarek europejskich w stagnacji i konkurencyjności dużych europejskich przedsiębiorstw przyszłych Wieloletnich ramach finansowych2027-2034. Takiego wyjaśnienia powinniśmy się domagać.

Prof UW dr hab. Elżbieta Chojna-Duch