Gendźwiłł: Więcej argumentów przemawia za tym, że to rozproszenie władzy powoduje, że państwo jest bardziej odporne na zagrożenia. Częściowo widać to teraz w Ukrainie - mówi dr hab. Adam Gendźwiłł profesor UW – politolog, socjolog i geograf z Katedry Socjologii Polityki na Uniwersytecie Warszawskim.

Według art. 15 konstytucji „ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Zapytam prowokacyjnie: po co nam właściwie ta decentralizacja? Jesteśmy państwem unitarnym. Może nie ma sensu tak bardzo się rozdrabniać?
dr hab. Adam Gendźwiłł profesor UW – politolog, socjolog i geograf z Katedry Socjologii Polityki na Uniwersytecie Warszawskim, ekspert ds. samorządu terytorialnego z Fundacji Batorego, członek zarządu Instytutu Strategie 2050 / Materiały prasowe / fot. Aleksander Szczypek/Materiały prasowe

Zdecydowanie jest sens. Wiele zadań publicznych nie wymaga koordynowania i sterowania z poziomu centrum, wymaga natomiast dostosowania rozwiązań do potrzeb lokalnych społeczności. Nie ma najmniejszej potrzeby, aby kwestiami, z którymi może sobie poradzić lokalna wspólnota – m.in. edukacją, ochroną zdrowia, transportem zbiorowym, infrastrukturą, wodociągami czy kanalizacją – zarządzano z poziomu Warszawy. Czasy, w których mieliśmy mocno scentralizowany, wręcz absolutystyczny ustrój, minęły raczej bezpowrotnie.

Przez ostatnie lata można było jednak usłyszeć, że samorządowcom coraz więcej kompetencji jest zabieranych. Władza w Warszawie uzasadniała to chęcią tworzenia sprawnego państwa.

Państwo może być mocne, będąc zdecentralizowane. Więcej argumentów przemawia za tym, że to rozproszenie władzy powoduje, że państwo jest bardziej odporne na zagrożenia. Częściowo widać to teraz w Ukrainie. Siła ukraińskiej państwowości bierze się m.in. z tego, że Kijów przed pełnoskalową wojną zdołał przeprowadzić dużą reformę decentralizacyjną. Wzmocniono samorządy, część zadań publicznych przeniesiono na wspólnoty lokalne, rozłożono również zarządzanie kryzysowe. Nie ma więc sprzeczności między państwem silnym a państwem zdecentralizowanym.

To, z czym mieliśmy do czynienia w Polsce w ostatnich latach, to stopniowe ograniczanie kompetencji przy jednoczesnym ograniczaniu swobody w gospodarowaniu zasobami. Widać to m.in. w publikowanym przez Fundację Batorego Indeksie Samorządności.

A mniej pieniędzy to mniej władzy.

Właśnie. Oczywiście samorządowcy protestowali przeciwko takim działaniom. Poprzedni rząd uruchomił w zamian specjalny, duży program dla samorządów, który miał dofinansowywać inwestycje lokalne. Wszyscy kojarzymy te wizyty posłów, ministrów i wiceministrów w różnych częściach Polski, podczas których wręczano burmistrzom i wójtom kartonowe czeki. Te pieniądze nie były jednak przyznawane w sposób transparentny, częściej trafiały do gmin, w których rządzili politycy związani z Prawem i Sprawiedliwością. Innymi słowy: samorządowcy dostawali jasny sygnał, że jeśli chcą coś zrobić w swoim regionie, to muszą się starać o łaskę polityków szczebla centralnego.

Jak ten system powinien więc wyglądać?

Sytuacji idealnej nigdy nie będzie, w ustroju zdecentralizowanym zawsze będzie dochodziło do pewnych napięć między rządem a samorządami. Najbardziej oczywistym kierunkiem wzmocnienia samorządności w Polsce jest wzmocnienie dochodów własnych samorządów. Wymaga to podzielenia się w innych proporcjach wpływami z PIT i CIT. Oba te podatki da się dobrze powiązać z tym, gdzie kto mieszka. I za mieszkańcem danego regionu, powiatu czy gminy powinny iść w większym stopniu pieniądze z tychże podatków.

Oczywiście są gminy w Polsce, na terenach których jest mało płatników podatku dochodowego – chociażby z tego powodu, że dany obszar zamieszkuje wielu rolników, którzy PIT nie płacą. W tym wypadku jest konieczne istnienie odpowiedniego mechanizmu wyrównawczego, tzw. janosikowego, który powoduje, że biedniejsze gminy mogą liczyć na uzupełnienie dochodów. Taki system w Polsce funkcjonuje, jest jednak do niego sporo zastrzeżeń [rzecznik praw obywatelskich w 2023 r. alarmował, że płatnikami tego świadczenia są nieraz samorządy o faktycznie gorszej sytuacji finansowej niż te korzystające z tej formy wsparcia – red.].

Sprawiedliwym podatkiem lokalnym jest też podatek od nieruchomości. W Polsce jest on jednak bardzo niski i słabo zróżnicowany. Wydaje się, że tutaj jest również spory potencjał do wykorzystania przez samorządy – szczególnie w przypadku, gdy dana nieruchomość jest wykorzystywana komercyjnie albo jako lokata kapitału.

W tym roku obchodzimy 25-lecie reformy administracyjnej przeprowadzonej przez rząd Jerzego Buzka. Zmniejszono liczbę województw z 49 do 16, przywrócono za to istnienie powiatów, które zlikwidowano w latach 70. XX w. Co wiemy po tym ćwierćwieczu? To była dobra reforma?

Przede wszystkim warto podkreślić, że to jedyna reforma, która w całości przetrwała z programu czterech reform rządu Buzka. Zmiany w oświacie, systemie emerytalnym i służbie zdrowia nie miały tyle szczęścia – zostały rozmontowane przez kolejne rządy z różnych powodów.

Reformę administracyjną należy ocenić pozytywnie chociażby w kontekście późniejszej akcesji do Unii Europejskiej. Stworzyła bowiem samorządy wojewódzkie. Przed reformą nie istniały sejmiki. Mieliśmy 49 województw, w każdym z nich wojewodów, ale nie było powszechnych wyborów radnych do sejmików. Reforma spowodowała, że nowo utworzone sejmiki przejęły część odpowiedzialności za politykę rozwoju regionalnego i podział środków unijnych. To pozwoliło regionom ustalać samodzielnie swoje priorytety, a Polsce odpowiednio wykorzystać rekordowe wsparcie finansowe, które otrzymaliśmy z Brukseli po 2004 r.

A minusy?

Problemem systemowym, który dostrzegam, pozostaje szczebel powiatowy. W trakcie przygotowania reformy mocno zmieniała się koncepcja powiatów. Początkowo miało ich być niewiele ponad 100. Dziś mamy ich ponad trzy razy tyle. Powiaty nie zostały jednak wyposażone w odpowiednie zasoby finansowe, często dochody własne nie wystarczają na realizację podstawowych zadań. Myślę tu przede wszystkim o remontach dróg powiatowych czy prowadzeniu szkół ponadpodstawowych. W wielu miejscach mamy do czynienia wręcz z takim paradoksem, że powiaty bywają dofinansowywane przez gminy leżące na ich terenie. To pokazuje pewną słabość tej konstrukcji.

Pewnym problemem jest także aspekt geograficzny. Do dziś pojawiają się głosy niezadowolenia. W Sosnowcu (woj. śląskie) można usłyszeć, że wcale nie są Śląskiem, tylko Zagłębiem, w Częstochowie (woj. śląskie), że miasto powinno należeć do Małopolski, a w Toruniu (woj. kujawsko-pomorskie), że to ani Kujawy, ani Pomorze, tylko – jak już – Ziemia Chełmińska.

Tego rodzaju spory o granice pojawiały się w zasadzie od samego początku. Największym problemem – powodującym, że cała reforma wisiała na włosku – nie były kwestie delegowania takich czy innych zadań do tego czy innego organu, tylko właśnie kwestia wykreślenia nowych granic administracyjnych. Mieliśmy przecież nawet weto prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego związane ze zbyt małą liczbą województw. W następnej ustawie dodano kolejne województwo – świętokrzyskie. W tym sensie obecny podział jest więc rozwiązaniem kompromisowym.

W debacie publicznej pojawia się również temat wydzielenia Warszawy z Mazowsza. Miałoby powstać specjalne województwo stołeczne. Taki pomysł niedawno miało jeszcze Prawo i Sprawiedliwość. Argumentowano, że taki podział zwiększy szanse biedniejszej części Mazowsza na większe środki z unijnych funduszy.

W debacie nad tym pomysłem nie przedstawiono jednak żadnych sensowych argumentów, które przemawiałyby za tym pomysłem. Wydzielenie Warszawy ze znacznie biedniejszej części województwa spowodowałoby, że tzw. obwarzanek zostałby pozbawiony ogromnych wpływów podatkowych ze stolicy. Symulacje pokazywały, że województwo mazowieckie bez Warszawy byłoby jednym z najbiedniejszych regionów w Polsce. Obcięcie wpływów spowodowałoby, że musielibyśmy radykalnie zwiększyć mechanizm wyrównawczy między województwami. Tym samym województwo stołeczne byłoby obłożone ogromnym janosikowym. Te pieniądze de facto trafiłyby właśnie do Mazowsza. Tylko po co budować taki system okrężny, skoro sprowadza się on do tego samego?

Inną sprawą byłby problem związany z dostępnością administracji. Warszawa jest położona w centralnej części województwa. Wszyscy mieszkańcy są w miarę dobrze skomunikowani ze stolicą, w której załatwia się różne sprawy. Nagle musieliby jeździć np. do Radomia. Z Ostrołęki to ponad 200 km. Jeśli stolicą województwa zostałby Płock, to poszkodowani byliby mieszkańcy Siedlec. To tylko jeden z problemów, a takich dylematów byłoby naprawdę mnóstwo. Cała dyskusja związana z wydzieleniem Warszawy według mnie miała wyłącznie podtekst polityczny. Politycy PiS zdawali sobie sprawę, że taki ruch będzie dla nich opłacalny pod kątem wyborczym, bo mieszkańcy pozostałej części Mazowsza w większym stopniu wspierali tę partię.

To, nad czym warto byłoby się realnie skupić, to rozwój współpracy między jednostkami samorządowymi. Mamy w Polsce metropolie, regiony metropolitalne, w których funkcjonuje wspólny transport zbiorowy, część usług publicznych jest współdzielonych. One istnieją de facto – widzimy to np. w przepływach ludności. Często nie są jednak wystarczająco umocowane pod kątem prawnym.

Pana zdaniem brakuje w Polsce kolejnych ustaw metropolitalnych?

Od 2017 r. w Polsce istnieje Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. Coraz głośniej mówi się o ustawach metropolitalnych dla obszarów Trójmiasta oraz Łodzi i okolic. To, czego tak naprawdę brakuje, to bardziej uniwersalne rozwiązanie prawne, które pozwoliłoby się tworzyć kolejnym związkom metropolitalnym. W ustawie powinny istnieć również zachęty dla gmin, które budują takie obszary metropolitalne. Dziś gminy leżące na terenie obszaru metropolitalnego wyzbywają się części swojego władztwa i części pieniędzy, które mają w budżecie. Ich władze nie są do tego skłonne, ale nam zależy, żeby takich metropolii było więcej. Im więcej takiej współpracy, tym lepiej. Osoby mieszkające w obszarach metropolitalnych mogą mieć dobry, tani, ekologiczny transport publiczny, planowanie przestrzenne jest bardziej spójne na obszarze wielu gmin, a pieniądze publiczne są lepiej wydatkowane ze względu na to, że część usług publicznych się nie dubluje. W dłuższym okresie pozytywy przewyższają więc ewentualne minusy.

Kto miałby rządzić takimi metropoliami?

W ustawie o Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii jest to rozwiązane w taki sposób, że poszczególne rady miast wchodzących w skład metropolii delegują do zgromadzenia związku swoich delegatów. Niemniej w innych państwach bywa tak, że przedstawicieli do rad metropolitalnych wybiera się w wyborach powszechnych. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby u nas było podobnie. W wyborach samorządowych mieszkańcy metropolii dostaliby najwyżej o jedną kartę więcej, na której wskazaliby swojego kandydata do takiej rady.

Wróćmy do teraźniejszości. 7 kwietnia czekają nas wybory samorządowe. Co nam pokażą?

Przede wszystkim będą okazją do odnowienia mandatu po najdłuższej w historii kadencji. Od poprzednich wyborów minęło prawie 5,5 roku. To rekord od czasu reformy samorządowej. Włodarze mieli więc sporo czasu, aby się wykazać. Nie będą mogli mówić, że nie mieli na coś czasu. Media ogólnopolskie będą się skupiać na wyborach do sejmików wojewódzkich, bo one są najłatwiej uchwytne i prosto jest je porównać z wyborami parlamentarnymi. Niemniej dla większości wyborców najważniejsze mimo wszystko będą wybory szczebla gminnego. Wybory radnych, a także wójtów, burmistrzów i prezydentów. Polacy mają dość duże zaufanie do swoich samorządowców, przede wszystkim dlatego, że mają poczucie, że ta władza jest dosyć blisko nich. Widzą też bezpośrednie przełożenie ich głosu na zmiany wokół ich miejsca zamieszkania. Z tego wynika także to, że wielu włodarzy zarządza swoimi miastami od wielu lat.

Które wyborcze starcia będą dla pana najciekawsze?

Mamy ponad 2,5 tys. aren wyborczych, na każdej z nich sytuacja jest trochę inna. Niemniej wśród większych miast wyszczególniłbym na pewno Kraków. Dotychczasowy prezydent Jacek Majchrowski, który zarządzał miastem od 2002 r., nie ubiega się o reelekcję. W stolicy Małopolski nie ma jednoznacznego faworyta, choć duże szanse na prezydenturę ma bezpartyjny Łukasz Gibała. Jego bezpośrednim konkurentem jest Aleksander Miszalski, poseł Koalicji Obywatelskiej.

Warto obserwować również Wrocław. Urzędujący prezydent Jacek Sutryk nie jest liderem sondaży. Jego popularność mocno osłabła. Wiele wskazuje na to, że Platforma Obywatelska wystawi przeciwko niemu posła Michała Jarosa.

Z oczywistych względów będę zerkał również na Warszawę. Wybory w stolicy pokażą, jak przez ostatnie lata udało się Rafałowi Trzaskowskiemu zbudować swoją pozycję, szczególnie jeśli ten realnie myśli o ponownym starcie w wyborach na prezydenta RP. Reelekcja w stolicy jest bardzo prawdopodobna. Pytanie, czy uda mu się to w I turze. ©℗

Rozmawiał Marek Mikołajczyk