Jest ruch w uchwałach krajobrazowych, ale są i błędy

Miasta szukają dodatkowych dochodów, a wdrożenie tych aktów prawa lokalnego otwiera im możliwość wprowadzenia nowej daniny – opłaty reklamowej. Niestety JST wciąż popełniają omyłki, a wówczas wojewodowie dają im czerwoną kartkę.

Coraz więcej gmin zaczyna wprowadzać uchwały krajobrazowe. To efekt m.in. tego, że JST dążą do wprowadzenia opłaty reklamowej, a uchwały te są niezbędnym pierwszym krokiem do tego – wynika z analizy „Rośnie liczba gmin wprowadzających i pobierających opłatę reklamową” przygotowanej przez firmę doradczą Deloitte.

Jak wyliczyli eksperci Deloitte, przez prawie osiem lat obowiązywania przepisów, do końca 2022 r., uchwały krajobrazowe przyjęły jedynie 64 gminy (czyli ok. 2,6 proc. spośród wszystkich 2500 gmin), a wśród nich m.in. Starachowice, Gdańsk, Bochnia, Kościelisko, Kielce, Świnoujście, a także Kraków. W 2022 r. zyskało je kolejnych 12 miast.

Ostatnio, jak zauważono, wzrasta zainteresowanie takimi uchwałami prawa lokalnego. „Odnotowujemy również wzmożone działania organów podatkowych nakierowane na weryfikację wywiązywania się z obowiązków z zakresu opłaty reklamowej na terenie gmin, które już ją wprowadziły” – czytamy w przygotowanej analizie.

I faktycznie, jak sprawdziliśmy, w ostatnich miesiącach wyraźnie przybywa miast, które decydują się na ten krok. W ostatnich miesiącach uchwały krajobrazowe przyjęli m.in. radni Poznania, Pułtuska, Michałowic, Bytomia, Izabelina. Do pomysłu regulacji reklam powróciła też Warszawa, która projekt uchwały przedstawiła do konsultacji mieszkańców. Na różnym etapie prac są zaś uchwały w Sosnowcu, Radomsku, Krośnie, Jastrzębiu-Zdroju, Wejherowie, Ustce, Żukowie. Z kolei Białystok niedawno zapowiedział, że się do tego przymierza.

Sprawdź, co gminy robią źle

W praktyce wdrożenie uchwały krajobrazowej stanowi dla gmin nie lada trudność. Organy stanowiące (rada gminy/rada miasta) mimo dobrych chęci przy konstruowaniu tych aktów prawa lokalnego często wprowadzają bowiem zapisy nielegalne lub łamią procedury, co ma odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych. W ostatnim czasie głośno było o kilku takich rozstrzygnięciach: 27 lutego wojewoda wielkopolski stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej Poznania, z kolei wojewoda mazowiecki 9 marca unieważnił analogiczną uchwałę gminy Michałowice, a nieco wcześniej – 19 stycznia – uchwałę Pułtuska. Wojewodowie udowadniają, że wciąż patrzą gminom na ręce, tak jak robili to już zresztą wcześniej.

Przedstawiamy wybrane rozwiązania legislacyjne, jakie były dotychczas kwestionowane przez wojewodów (w toku postępowania nadzorczego albo w trybie skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym). Znajomość błędów pozwoli na uniknięcie problemów i przedłużenie w czasie wprowadzenia docelowej uchwały w sprawie opłat reklamowych.

 Błąd 1: Pomijanie uwag do projektu

Nieuwzględnienie przez prezydenta miasta uwagi podmiotu trzeciego do projektu uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych winno skutkować poddaniem tej uwagi pod głosowanie rady miasta – tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody wielkopolskiego z 27 lutego 2023 r. (nr IR-III.4131.4.2023.11).

Organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały krajobrazowej rady miasta Poznania, a jednym z argumentów było właśnie niedochowanie procedury przy jej podejmowaniu. Organ nadzoru ustalił bowiem, że w trakcie wyłożenia projektu aktu do publicznego wglądu została wniesiona uwaga przez spółkę z o.o. Dotyczyła ona m.in. sytuowania reklam na dachach budynków i w bramach. Mimo że z dokumentacji wynikało, że prezydent miasta w projekcie uchwały uwzględnił też tę uwagę, to jednak w wersji projektu, nad którą głosowała rada miasta, nie została ona uwzględniona. Organ nadzoru wskazał, że naruszono w ten sposób art. 37b ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2747; dalej: u.p.z.p.).

Mówi on mianowicie, że wójt niezwłocznie „ogłasza w prasie lokalnej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie”, o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu. Przy czym powinien to zrobić na co najmniej siedem dni przed terminem wyłożenia. Z przepisu ponadto wynika, że wójt następnie wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej). W czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia zbiera uwagi do tego projektu.

W kolejnym kroku wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie rozpatruje zgłoszone uwagi i sporządza listę tych, których nie uwzględniono. W dalszej kolejności rada gminy, uchwalając uchwałę krajobrazową, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Finalnie organ nadzoru wskazał, że skoro faktycznie prezydent miasta nie uwzględnił uwagi (mimo że co innego wynikało z dokumentacji), to powinno to skutkować poddaniem jej pod głosowanie rady miasta (w myśl art. 37b ust. 6 u.p.z.p.), którego to obowiązku jednak nie dopełniono. W ocenie RIO tego typu naruszenie prawa podważa całą uchwałę krajobrazową.

 Błąd 2: Nadmierne wymogi co do szyldów

Prawnie niedopuszczalnym jest określenie w uchwale krajobrazowej, z jakich rodzajów materiałów budowlanych mają być wykonane szyldy. Rada gminy określa standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych tylko dla tablic i urządzeń reklamowych – tak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1385/22).

W ramach analizy prawnej m.in. przypomniano, że tylko w przypadku tablic i urządzeń reklamowych innych niż szyldy uchwała krajobrazowa może wprowadzać ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mają być one wykonane; przy tym w uchwale takiej może zostać ustalony zakaz ich stosowania. Inaczej jest w przypadku tablic i urządzeń reklamowych będących szyldami – co do nich przepisy mówią, że uchwała krajobrazowa może ustalać jedynie zasady i warunki ich usytuowania, ich gabaryty oraz liczbę. Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest zatem określenie w uchwale krajobrazowej rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mają być wykonane szyldy. „Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić się należy z wojewodą, że rada miasta (...) odwołując się w par. 4 ust. 1 pkt 1, z par. 4 ust. 1 pkt 22, i par. 4 ust. 1 pkt 29 uchwały do: «tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, wykonanej z tworzyw sztucznych, wykonaną w szczególności z folii lub papieru» odnosi się wprost do rodzajów materiałów budowlanych, z których mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, bez wyłączenia z tej grupy szyldów. Jeżeli zatem brak jest upoważnienia ustawowego do określenia materiałów budowlanych, z których mają być wykonane szyldy, to ta część definicji wydana została z naruszeniem upoważnienia ustawowego (…)” – czytamy w uzasadnieniu.

 Błąd 3: Nieuprawnione zwolnienia

Zakaz sytuowania tablic/urządzeń reklamowych nie może pomijać obiektów ze względu na pełnioną przez nie funkcję, np. sportową – przypomniał wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 23 maja 2019 r. (nr NK-N.4131.87.2.2019.JW1).

Wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady gminy w części, a jednym z powodów było wybiórcze stosowanie przepisów zakazujących sytuowania urządzeń i tablic reklamowych. Rada gminy wprowadziła bowiem zakaz ich sytuowania, jeżeli posiadają jedną z określonych form, (chodziło o: mural reklamowy, reklamę mobilną, reklamę emitującą zmienne światło), a jednocześnie przyjęto, że tenże zakaz nie dotyczy obiektów sportowych.

Organ nadzoru zwrócił jednak uwagę na art. 37a ust. 6 u.p.z.p., z którego wynika, że „uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów”. Wojewoda podkreślił, że w świetle takiego brzmienia przepisu brak jest zatem możliwości, aby zróżnicowanie obowiązujących przepisów następowało na podstawie innych niż zakreślone w uchwale kryteriów terytorialnych, w tym ze względu na funkcje obiektów, na których znajdować ma się tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe.

W konsekwencji uznano, że wspomniany przepis aktu lokalnego został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem przepisu wprowadzającego kryterium różnicowania obowiązujących na obszarze norm, tj. art. 94 Konstytucji RP, w związku z ww. art. 37a ust. 1 i 6 u.p.z.p.

 Błąd 4: Brak daty w ogłoszeniu i podpisu wójta

Brak daty wywieszenia i podpisu wójta gminy na obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy uniemożliwia organowi nadzoru weryfikację trybu wyłożenia projektu uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane – tak oceniono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody opolskiego z 26 stycznia 2018 r. (nr IN.I.743.3.1.2018.KD).

W argumentacji prawnej wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem dokumentacji prac przygotowawczych prowadzących do przyjęcia uchwały krajobrazowej jest dołączenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku poinformowania o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu – poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Wojewoda przypomniał, że gmina powinna to zrobić na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia, następnie „wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a w czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia zbiera uwagi do tego projektu”. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie sposób było ustalić, czy doszło do zachowania tych terminów. Do przekazanej organowi dokumentacji została dołączona kopia strony z lokalnej gazety, wydruk ze strony z oficjalnego portalu urzędu gminy, wydruk publikacji obwieszczenia z Biuletynu Informacji Publicznej oraz obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń, w którym poinformowano o wyłożeniu projektu. Brak jednak było możliwości ustalenia daty wywieszenia ostatniego dokumentu, tj. obwieszczenia znajdującego się na tablicy ogłoszeń. Wobec czego organ nadzoru nie mógł ustalić przedmiotowych terminów, o których mowa w przywołanym przepisie. W efekcie wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części.

 Błąd 5: Wprowadzanie limitów ilościowych

Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie obejmują upoważnienia do określenia ich liczby – stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 1005/21).

W tym kontekście kluczowe znaczenie ma art. 37a ust. 1–2 u.p.z.p. Z jego treści wynika – po pierwsze – że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Po drugie – w odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

W orzeczeniu stwierdzono m.in., że: „Po pierwsze, błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności określenia w uchwale reklamowej ustaleń co do liczby tablic i urządzeń reklamowych, niebędących szyldami, o których mowa w ustaleniach: par. 8 pkt 2 lit. e; par. 9 pkt 1 lit. c; par. 10 pkt 1 i 2 oraz par. 11 ust. 1 pkt 4 uchwały reklamowej. Użyty w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrot «zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych» nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby. Wynika to z porównania treści art. 37a ust. 1 z ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z treścią art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Tym samym nie można w ramach tego samego artykułu pojęciu «zasad i warunków sytuowania obiektów» nadawać odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a innej w odniesieniu do szyldów. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyartykułowanie uprawnienia do określenia ilości szyldów uznając, że nie mieści się ono w granicach pojęcia «zasad i warunków sytuowania», to niedopuszczalne jest nadanie temu pojęciu odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych”.

Zatem rada gminy nie może w uchwale krajobrazowej wprowadzać ograniczeń co do liczby tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami.

 Błąd 6: Brak procedury wstępnej

Brak zachowania procedury wstępnej, poprzedzającej przyjęcie uchwały krajobrazowej, był z kolei przedmiotem oceny prawnej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 372/20).

W ramach analizy prawnej stwierdzono, że doszło do naruszeń proceduralnych, które wpływały na wadliwość finalnej uchwały krajobrazowej. Sąd wskazał na art. 37a u.p.z.p., wedle którego rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). Ale, jak ustalił sąd, uchwalenie wspomnianej uchwały nie zostało poprzedzone sekwencją czynności wskazanych w art. 37b u.p.z.p. A zgodnie z tym przepisem wymagane jest kolejno: 1) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały w sprawie obiektów małej architektury i reklamy; 2) ogłoszenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) decyzji o podjęciu uchwały o przygotowaniu przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektu uchwały; 3) sporządzenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektu uchwały; 4) wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów; 5) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami (art. 37b ust. 2 pkt 4 i 5); 6) wprowadzenie do projektu uchwały zmian wynikających z opinii i uzgodnień; 7) ogłoszenie o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu; 8) wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu; 9) organizację dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie uchwały; 10) możliwość zgłaszania uwag do projektu uchwały; 11) rozpatrzenie uwag złożonych do projektu uchwały; 12) wprowadzenie zmian do projektu uchwały wynikających z rozpatrzenia uwag, 13) przedstawienie radzie gminy projektu uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag; 14) rozpatrzenie przez radę gminy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy; 15) uchwalenie przez radę gminy uchwały w sprawie obiektów małej architektury i reklamy.

Ponieważ wójt nie dostarczył dokumentów potwierdzających przeprowadzenie ww. czynności, WSA stwierdził, że w ogóle pominięty został wymagany tryb podjęcia uchwały, co musi być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. W konsekwencji stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

 Błąd 7: Stosowanie niewłaściwej podstawy prawnej

Rada gminy nie może uregulować w odrębnej uchwale przepisów zakazujących umieszczenia reklam w pasie drogowym dróg publicznych, pozostaje to bowiem w gestii zarządcy danej drogi – oceniono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody małopolskiego z 16 maja 2019 r. (nr WN-II.4131.1.18.2019).

W rozpatrywanej sprawie uchwałą rady miasta wprowadzono zakaz umieszczania reklam na słupach oświetleniowych i słupach energetycznych w pasie drogowym dróg publicznych. Organ nadzoru zakwestionował kompetencje rady miasta do ustanowienia takiego zakazu. W argumentacji prawnej zauważono, że rada miasta błędnie upatrywała upoważnienia ustawowego do podjęcia tego typu uchwały w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), który mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten, jak wyjaśnił wojewoda, nie daje bowiem samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał, a jedynie stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że rada miejska nie może upatrywać swoich kompetencji w przepisach ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: u.d.p.). Przywołano art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wedle którego „zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego”. Stosownie natomiast do brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wskazano, że zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń – z określeniem ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą one być wykonane – rada gminy może ustalać w formie uchwały podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Jeżeli zatem rada gminy chce wprowadzić zakaz lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (bo zakazu lokalizacji szyldów wprowadzić nie może), to winna to uczynić na podstawie art. 37a u.p.z.p., z przeprowadzeniem wielu czynności, o których mowa w art. 37b tej ustawy. Z powyższego należy też wnioskować, że jedynie uchwała krajobrazowa może być źródłem ograniczeń w kontekście sytuowania obiektów reklamowych. W efekcie wojewoda stwierdził nieważność rozpatrywanej uchwały w całości. ©℗