Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Mało kto liczył, że tylko pierwszy budżet (nowego w końcówce 2023 roku) rządu będzie miał wysoki deficyt i że w kolejnych latach będzie on szybko spadał. Ale też chyba niewielu było takich, którzy stawiali na scenariusz utrzymywania deficytu na poziomach znanych z czasów największych kryzysów.
Przywracanie przejrzystości w finansach publicznych
Zacznijmy od przejrzystości. Chodzi przede wszystkim o wypychanie wielomiliardowych wydatków państwa poza budżet. Zjawisko zaczęło się na większą skalę jeszcze za „pierwszej Platformy”, kiedy stworzono Krajowy Fundusz Drogowy. Ten wypuszczał na rynek obligacje służące do sfinansowania programu budowy ekspresówek i autostrad. Ale faktycznymi mistrzami w wykorzystywaniu tego typu możliwości okazali się ministrowie finansów z czasów Prawa i Sprawiedliwości. Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 bardzo szybko wyprzedził KFD pod względem przypadającej na niego kwoty zadłużenia.Przy czym okazało się, że służył nie tylko do przeciwdziałania negatywnym skutkom koronawirusa. Wielomiliardowe wsparcie dla firm w trakcie pandemii również nie pochodziło z budżetu: żeby go udzielić na dziesiątki miliardów złotych zadłużył się Polski Fundusz Rozwoju – państwowy wehikuł inwestycyjny. Pod koniec rządów PiS pojawił się jeszcze jeden duży podmiot: Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych.
Dzięki temu wszystkiemu wydawało się, że Koalicja Obywatelska w przejrzystości będzie miała z górki. W ciągu kilku miesięcy Ministerstwo Finansów pod nowym kierownictwem przygotowało „białą księgę” pt. „Stan polskich finansów publicznych 2016-2023”, w której oczywiście zwracano uwagę na fundusze pozabudżetowe, ale też na przekazywanie różnym beneficjentom wielomiliardowych kwot w postaci obligacji, co pozwalało na uniknięcie księgowania tego jako wydatku, zamieszanie z przepływami na linii rząd-samorządy i „tworzenie skomplikowanych powiązań między podmiotami”.
W „białej księdze” zastrzegano, że „ze względu na skalę problemów w finansach publicznych ich naprawa wymaga czasu i będzie przebiegać stopniowo”. I faktycznie, trudno mówić o tym, by cokolwiek działo się szybko.
W ramach większej dbałości o finanse państwa zapowiedziano (mowa o 2024 r.) stworzenie Rady Fiskalnej. Mamy końcówkę 2025 r. i Rada jeszcze nie powstała. Powinna zacząć działać na początku 2026 r. Pierwszy budżet, na którego tworzenie będzie miała wpływ, ma dotyczyć 2027 r., czyli końcówki obecnej kadencji Sejmu. Poprawniej byłoby napisać „być może będzie miała wpływ”, bo wiele będzie zależało od tego, jakie znaczenie wyrobi sobie Rada Fiskalna. Tak czy inaczej, gdy RF zacznie działać, nie będzie już można mówić, że Polska to jedyny unijny kraj bez niezależnego (oby!) organu monitorującego stan finansów państwa.
Z przywracaniem przejrzystości wydatków budżetowych nie idzie równie łatwo. Budżet na 2025 rok był pierwszym „autorskim” planem dochodów i wydatków państwa ministra Andrzeja Domańskiego. I faktycznie zaplanowano w nim pieniądze na spłatę zadłużenia zaciągniętego w czasie pandemii przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Ale pomogło to wywindować koszty obsługi długu publicznego do rekordowego poziomu ponad 100 mld zł i deficyt budżetowy w okolice 300 mld zł. W przyszłym roku budżet będzie miał tu nieco ulgi, bo ani PFR ani fundusz covidowy nie mają zaplanowanych żadnych wykupów obligacji. „Sprawdzam” nastąpi w roku 2027, kiedy sam fundusz covidowy ma do wykupu papiery o wartości ponad 30 mld zł. Inna sprawa, że traktowanie pieniędzy z budżetu na spłatę obligacji funduszy pozabudżetowych na zasadzie zwiększania przejrzystości jest nieco na wyrost. Dlaczego? Bo właśnie tak miało być: po latach budżet musi spłacić zobowiązania, które sam gwarantuje (druga opcja: rolowanie zadłużenia).
Dochody poniżej prognoz, dużo sztywnych wydatków w budżecie
Przejrzystość jest ważna (jeszcze do niej wrócimy), ale najważniejsze, jaki jest w ostatecznym rozrachunku stan finansów państwa. Tu zaś po dwóch latach od wyborów rządzący za bardzo nie mają się czym pochwalić. Deficytu odziedziczonego po poprzednikach wcale nie udało się zmniejszyć. „Dziura” systematycznie przekracza 6 proc. PKB (poziom, jak w czasie pandemii, a wcześniej w trakcie globalnego kryzysu finansowego) i nie widać za bardzo perspektyw na jej szybkie ograniczenie. Problem leży i po stronie dochodów, i wydatków państwa.
Plan dochodów co roku okazuje się przeszacowany. Nie chodzi o powrót mafii vatowskich (takie głosy pojawiają się po stronie dzisiejszej opozycji), a to, że nie sprawdzają się prognozy gospodarcze. W ubiegłym roku problemem było zbyt niskie tempo wzrostu PKB. Im mniejsza aktywność gospodarcza, tym mniejsze wpływy – przede wszystkim z VAT. W tym roku na przeszkodzie w realizacji zakładanego poziomu dochodów stanęła inflacja. Budżet opiera się na kwotach nominalnych. Niższa inflacja oznacza, że nominalnie aktywność gospodarki jest mniejsza niż zakładano i problem realizacji prognozy dochodów wraca jak bumerang.
Plany wydatków nie mogą być przekraczane. Tu kluczowa kwestia to struktura wydatkowania pieniędzy: zdecydowana większość to tzw. wydatki sztywne, czyli wynikające z obowiązujących przepisów. Co najważniejsze – część sztywnych wydatków pojawiła się wcale nie tak dawno. 500+ (dziś 800+) przed 2016 rokiem nie było. W 2026 r. będzie kosztować budżet ponad 60 mld zł. 13. i 14. emerytura to następne 30 mld zł z małym ogonkiem. A więc mamy dwie pozycje na łącznie ponad 90 mld zł – to więcej niż jedna dziesiąta łącznej kwoty wydatków i jedna trzecia planowanego deficytu budżetu centralnego. Rząd KO w myśl zasady „co dane…” o ograniczeniu tego typu wydatków nie myśli. Na kolejne duże pozycje w budżecie nie ma miejsca. Ale w pierwszym roku rządów udało się mocno podnieść wynagrodzenia pracownikom sfery budżetowej, zwłaszcza nauczycielom, czy znaleźć kilka miliardów na realizację programu „Aktywny rodzic”.
No i oczywiście pieniądze na armię. W przyszłym roku niemal równo 200 mld zł, które pozwolą nam utrzymać się w NATO-wskiej awangardzie wydatków liczonych w proporcji do PKB i pomogą w wybijaniu z głów głupich pomysłów Rosjanom. Rząd wysoki deficyt objaśnia właśnie kosztami utrzymania i inwestycji w armię. Prawda jest trochę bardziej skomplikowana, choćby dlatego, że więcej niż jedna trzecia planowanej kwoty przejdzie przez pozabudżetowy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych.
Przeznaczanie dużych pieniędzy na wojsko służy nie tylko obronie granic. Pomaga nas bronić również przed unijną procedurą nadmiernego deficytu. Bruksela uruchomiła ją wobec Polski (i paru innych krajów) w ubiegłym roku, ale w tym sama zaproponowała możliwość doliczenia do 3-proc. limitu 1,5 pkt proc. PKB podwyższonych po rosyjskim ataku na Ukrainę wydatków zbrojeniowych.
Stroma ścieżka wzrostu zadłużenia
Procedura nadmiernego deficytu ma służyć zmobilizowaniu nas (i każdego innego objętego nią kraju) do równoważenia dochodów i wydatków państwa. Nie można mieć pretensji do obecnego rządu, że w nią wpadł. Kluczowe jest to, kiedy i jak z niej wyjdzie. Zależy to nie tyle od samego zmniejszania deficytu, co od trzymania się ustalonej z Unią (formalnie to decyzja Rady UE) ścieżki wzrostu wydatków. „Zgodnie z szacunkami Komisji z czerwca br., tempo wzrostu wydatków w 2025 r. (6,2 proc.) będzie niższe od rekomendowanego przez Radę. Natomiast w ujęciu skumulowanym wyniesie 19,7 proc., czyli nieznacznie powyżej rekomendowanego. Jednak w ocenie Komisji prognozowane odchylenie jest zgodnie z elastycznością, wynikającą z krajowej klauzuli wyjścia. Dlatego Komisja w czerwcu br. zawiesiła procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski. Zawieszenie EDP jest skutkiem pozytywnej oceny KE odnośnie do działań państwa dla zredukowania nadmiernego deficytu. Oznacza ono, że Rada UE nie podejmuje dalszych kroków wobec danego kraju, zaś KE dalej monitoruje postęp we wdrażaniu zaleceń Rady” – możemy przeczytać w uzasadnieniu do projektu przyszłorocznej ustawy budżetowej.
Jest dobrze? Niekoniecznie. Niedługo przed drugą rocznicą wyborów rząd przedstawił nową strategię zarządzania długiem publicznym, która zawiera również prognozowaną ścieżkę zadłużenia. Wynika z niej, że jeśli w polityce budżetowej nic się nie zmieni, to pod koniec obecnej dekady będziemy o włos od konstytucyjnego limitu zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB. Ten limit dotyczy długu według definicji krajowej (bez funduszy pozabudżetowych). A dług liczony według standardów unijnych przekroczy 75 proc. PKB. Na koniec 2023 r., czyli na starcie rządu Koalicji Obywatelskiej dług „krajowy” wynosił mniej niż 40 proc. PKB, a „unijny” niecałe 50 proc. PKB. W sześć lat relacja długu do PKB (niezależnie od tego jak liczona) urośnie o połowę! Przy okazji: między jednym a drugim sposobem obliczania relacji długu mamy różnicę odpowiadającą 15 proc. PKB. Trudno mówić o przejrzystości.
Można dowodzić, że to PKB zwiększał się zbyt wolno, by pozwolić nam „wyrastać” z zadłużenia. Można zrzucać winę za efekt kuli śnieżnej długu na poprzedników. Można wskazywać zagrożenie zewnętrzne jako powód podwyższonych wydatków na armię. To wszystko prawda. Ale niezależnie od tych wszystkich wyjaśnień druga połowa kadencji powinna przynieść więcej starań o – jak to się ładnie mówi – konsolidację finansów publicznych. Bez oglądania się na to, kiedy najbliższe wybory i czy prezydent będzie wetował rządowe propozycje. Inaczej znajdziemy się w budżetowym piekle. Już robi się coraz cieplej.
