Wraz z końcem ubiegłego roku, po wielu miesiącach niepewności, rządowi udało się zażegnać ryzyko, że konieczne będzie uruchomienie systemu kaucyjnego już od 1 stycznia br. na podstawie przyjętych przez poprzedni parlament wadliwych przepisów. Dzięki uchwalonej pod koniec listopada, a podpisanej przez prezydenta w grudniu ub.r. nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1911) start systemu przesunięto na 1 października br. Powszechnie krytykowane przez przedsiębiorców i ekologów regulacje zostały zastąpione kompromisowymi rozwiązaniami.
Spór o kształt tzw. modelu gospodarki o obiegu zamkniętym wcale nie ucichł. Kością niezgody pomiędzy przedsiębiorcami i utworzonymi przez nich operatorami (to właśnie na ich barkach spoczywa zarządzanie systemem kaucyjnym) a samorządowcami wciąż pozostaje niezwrócona kaucja.
W grze miliardy złotych z kaucji
Od 1 października br. do każdej objętej systemem butelki PET albo puszki zostanie doliczona zwrotna opłata w wysokości 50 gr. Będzie można ją odzyskać, przynosząc puste opakowanie z powrotem do sklepu. Problem powstaje w przypadku tych butelek i puszek, które nie zostaną zwrócone, a według szacunków Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ) może to być od 23 proc. do nawet 50 proc. opakowań. W zależności od przyjętego wariantu wartość kaucji od tych opakowań sięgnie od 1 mld zł do aż 3 mld zł (patrz: infografika). Te środki pozostaną w rękach operatora, który będzie musiał przeznaczyć je na rozwój systemu. Zgodnie z przepisami prowadzona przez niego działalność nie może bowiem generować zysku.
Samorządowcy zażarcie protestują przeciwko takiemu modelowi i przekonują, że to im bardziej niż operatorom przydałyby się te środki. Chodzi o to, że niezebrane w ramach systemu kaucyjnego puszki i butelki trafią do przydomowych kontenerów, za których opróżnienie odpowiada gmina.
– Nieodebrana kaucja w mojej ocenie powinna podążać za odpadem, który zamiast do systemu kaucyjnego trafi do systemu gminnego – przekonuje Maciej Kiełbus, partner zarządzający w kancelarii Ziemski & Partners, który doradza stronie samorządowej w kwestiach dotyczących gospodarki komunalnej. – To gminy będą ponosić koszty jego zbiórki, transportu i zagospodarowania. Nieodebrana kaucja, podobnie jak środki ze sprzedaży surowców wtórnych, powinna być uwzględniona przy określaniu wielkości transferów w ramach przepisów o ROP (rozszerzonej odpowiedzialności producenta), na które wszyscy cały czas czekamy – dodaje. Prace nad ustawą o ROP w resorcie trwają.
Zdaniem naszego rozmówcy unijne przepisy nie określają, który podmiot ma otrzymywać środki z nieodebranej kaucji, a dyrektywa 2008/98, tzw. odpadowa, stanowi jedynie, że pokrywane przez producentów koszty selektywnej zbiórki odpadów, a następnie ich transportu i przetwarzania mają uwzględniać dochody z ponownego użycia i ze sprzedaży surowców wtórnych pochodzących z ich produktów oraz z nieodebranych kaucji.
Z takim punktem widzenia zupełnie nie zgadza się Filip Piotrowski, ekspert ds. gospodarki obiegu zamkniętego oraz Baltic Sea Region Manager w Waste Free Oceans. Według niego zaproponowane przez samorządy rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z dyrektywą. Nasz rozmówca przypomina, że zgodnie z unijnymi przepisami przedsiębiorcy powinni pokrywać realne koszty zbiórki swoich opakowań.
Powinno się uwzględniać zasadę kosztu netto, czyli pomniejszać koszty przedsiębiorców o zyski samorządów i instalacji odpadowych ze sprzedaży butelek PET i metalowych puszek recyklerom
– mówi Filip Piotrowski.
– Koszt selektywnej zbiórki oraz przygotowania do recyklingu butelek PET i puszek to kilka groszy, więc oczekiwanie przez samorządy rekompensaty na poziomie 50 gr, czyli w wysokości niezwróconej kaucji, jest zupełnie nieuzasadnione. Dodatkowo wielokrotnie słyszeliśmy od strony samorządowej, że materiały te są cenne, generują istotny zysk instalacji odpadowych, więc zgodnie z zasadą kosztów netto wypłaty te powinny być jeszcze niższe – ocenia.
Analizy widmo
DGP dotarł do opinii biura ekspertyz i oceny skutków regulacji Kancelarii Sejmu, sporządzonej pod koniec listopada ub.r. na prośbę Anny Sobolak (KO), posłanki związanej ze środowiskiem samorządowców. W opinii stwierdzono, że „dochody z niezwróconych kaucji powinny obniżać wysokość wkładów finansowych uiszczanych przez producentów w celu wypełnienia ich obowiązków wynikających z systemu rozszerzonej odpowiedzialności”.
W konkluzjach pojawiła się jednak uwaga o tym, że „przepisy UE nie określają wymogów dotyczących przepływów środków z niezwróconych kaucji w ramach krajowego systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta”. To zaś zdaniem przedstawicieli strony samorządowej potwierdza ich punkt widzenia. Sejmowi eksperci zastrzegli jednak, że jeśli „środki z niezwróconych kaucji miałyby być przekazywane do funduszu krajowego, np. funduszu ROP, należałoby jednocześnie zapewnić, aby zgodnie z zasadą kosztów netto wysokość wkładów finansowych ponoszonych przez producentów w ramach systemu ROP była pomniejszana o wysokość niezwróconych im kaucji”.
Niepewność co do całej tej sytuacji potęguje również to, że w minionym roku wiceminister klimatu Anita Sowińska, przekonując o braku możliwości skierowania środków z nieodebranej kaucji do podmiotów innych niż operator, niejednokrotnie odwoływała się do ministerialnych analiz, które miały wykluczać taką możliwość. Jak wynika jednak z grudniowej odpowiedzi resortu na pismo Macieja Kiełbusa,
MKiŚ „nie sporządzało opinii prawnych, ekspertyz prawnych lub informacji prawnych dotyczących przeznaczenia środków pochodzących z nieodebranej kaucji”.
Zapytany przez nas o tę niezgodność co do analiz resort wskazał, że „kwestia przekazywania nieodebranej kaucji na cele inne niż pomniejszenie wysokości wkładów finansowych ponoszonych przez producentów – takie jak przekazanie jej jednostkom samorządu terytorialnego – była analizowana w toku procesu legislacyjnego (...) MKiŚ nie dostrzega takiej możliwości. Co za tym idzie, nie stwierdzono konieczności opracowania lub zlecania pisemnych opinii lub ekspertyz w tym zakresie”.
Resort stwierdził również, że jego stanowisko jest spójne z opinią biura ekspertyz i oceny skutków regulacji Kancelarii Sejmu. „Wyprowadzenie tego strumienia finansowego z systemu kaucyjnego wymagałoby zapewnienia, że jednakowy strumień finansowy zostanie do niego wprowadzony z zewnętrznego źródła, innego niż wpłaty producentów. Takie rozwiązanie, abstrahując od jego praktyczności, budziłoby wątpliwości z perspektywy zasady pokrywania kosztów systemu przez wprowadzających” – czytamy w nadesłanej do nas odpowiedzi.
Pieniądze na rozwój systemu kaucyjnego
– Celem systemu nie jest przynoszenie zysków w postaci nieodebranej kaucji, tylko zebranie jak największej ilości odpadów, co oznacza jak najniższą kwotę nieodebranej kaucji. Ta zaś nie może być czyimkolwiek zyskiem, a wyłącznie dodatkowym źródłem finansowania systemu, dokładnie tak samo jak pozostałe przychody operatora, czyli opłaty firm napojowych i przychody ze sprzedaży zebranego surowca – mówi Andrzej Gantner, dyrektor generalny Polskiej Federacji Producentów Żywności (PFPŻ).
Nasz rozmówca wskazuje, że te pieniądze muszą trafić do operatora, który ma obowiązek przeznaczenia ich w całości na rozwój i funkcjonowanie systemu kaucyjnego. Dyrektor generalny PFPŻ nie widzi powodu, dla którego nieodebrana kaucja miałaby zasilać budżet podmiotów, które w żaden sposób nie finansują ani budowy, ani funkcjonowania systemu kaucyjnego.
– Mamy zbudować wydajny środowiskowo, racjonalny ekonomicznie i przyjazny dla konsumentów system kaucyjny, który w znaczący sposób zmniejszy obciążenia dla środowiska, w tym również wielkość płaconego przez Polskę podatku od nieprzetworzonego plastiku. Nie chodzi o to, aby stał się dodatkowym źródłem zysków dla samorządów i firm odpadowych, w tym potężnych niemieckich koncernów odpadowych, które nie wkładają ani grosza w utworzenie i utrzymanie tego systemu, ale bardzo aktywnie lobbują, żeby korzystać z nieodebranej kaucji – przekonuje Andrzej Gantner. ©℗