Sąd Najwyższy ukrócił samowolę ZUS przy układach ratalnych. Dłużnik może się odwołać

Tym samym Sąd Najwyższy rozwiązał trzy największe zagadki w kontrowersyjnej sprawie. Po pierwsze: odmawiając, organ rentowy musi wydać decyzję, po drugie: służy od niej odwołanie, a po trzecie: nie do sądu administracyjnego, lecz powszechnego (tj. okręgowego).

Uznaniowość na pełną skalę

Odwołanie do sądu okręgowego od odmowy ZUS ws. rozłożenia na raty zaległości składkowych złożyła spółka. Zakład bronił się, argumentując, że odmowa nie jest decyzją administracyjną w sprawach ubezpieczenia społecznego i tym samym nie podlega kontroli. Sąd był innego zdania, nakazując organowi rentowemu wydać decyzję negatywną. Ten złożył apelację. Sąd II instancji kwestię charakteru prawnego odmowy rozłożenia na raty długów składkowych i ewentualnej drogi sądowej uznał za tak istotną, że skierował zapytanie do Sądu Najwyższego.

„Odmowa uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i według zasad określonych w k.p.c.” – brzmi uchwała SN z 10 grudnia 2024 r.

Wedle SN sprawa dotyczyła przede wszystkim kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. Dlatego on powinien ocenić sposób prowadzenia sprawy, postępowania i rozstrzygnięcia przez pryzmat właśnie przepisów proceduralnych. A takie podejście – w opinii sędziów – prowadzi do jednoznacznych ustaleń: skoro przepisy u.s.u.s. przewidują możliwość złożenia przez płatnika określonego wniosku (tu: o rozłożenie należności składkowych na raty), to zostaje wszczęta określona procedura. W świetle zaś z art. 123 u.s.u.s. (odsyłającej w tym aspekcie do k.p.a., a zwłaszcza do jego art. 104) sprawa administracyjna kończy się wydaniem decyzji, chyba że przepisy inaczej stanowią.

– Mamy więc do czynienia z domniemaniem wydania decyzji przez organ rentowy. Zgodnie z art. 83 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli tam, gdzie jest sprawa indywidualna, tam ZUS wydaje decyzje. A do takich zapewne kwalifikuje się sprawa wszczęta na mocy art. 29 ust. 1 u.s.u.s.. – podkreślił Piotr Prusinowski, sędzia sprawozdawca.

Do sądu powszechnego

Zdaniem SN, jeśli sprawa kończy się decyzją organu rentowego, to stosuje się cywilną drogę sądową, tj. rozpoznawanie odwołania przez sądy powszechne. Tu powstaje jednak kolejny problem, który jednak nie został poruszony w zapytaniu prawnym – jakie właściwie rozstrzygnięcie powinien wydać sąd rozpatrujący takie odwołanie. Powinien: albo oddalić odwołanie, jeżeli jest niezasadne, albo też je uwzględnić i uchylić decyzję odmowną, jeżeli płatnik należycie umotywował nieprawidłowość decyzji ZUS. W drugim przypadku należy jednak pozostawić organowi rentowemu ustalenie, na jakich zasadach dokonać ewentualnego rozłożenia na raty.

– Sąd nie powinien tu narzucać określonych rozstrzygnięć – powiedział sędzia Prusinowski.

Doktor Marcin Krajewski z Instytutu Nietypowych Stosunków Zatrudnienia WPiA na Uniwersytecie Łódzkim uważa, że niedługo zostaną zmienione przepisy i spory na tym tle trafią i tak do sądów administracyjnych.

– Ze względu na specyfikę postępowania w sprawie układu ratalnego, w tym wpływu zawieranych umów na finanse ubezpieczeń społecznych, należałoby znowelizować art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przyznając dłużnikowi prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do prezesa ZUS, a następnie skargi do sądu administracyjnego – uważa wykładowca.

Rysa na szkle

Ostatnią kwestią, na którą zwrócił uwagę SN, była obsada sądu apelacyjnego zadającego pytanie – w składzie orzekał neosędzia, powołany po 2018 r.

– Skład orzekający uznaje się za związany uchwałą połączonych izb SN. Tego typu sytuacja może zatem powodować konieczność oceny, czy w sprawie nie doszło jednak do nieważności postępowania z uwagi na nieprawidłową obsadę sądu. SN odstąpił od tego badania, gdyż aktualne rozstrzygnięcie nie jest przesądzające dla sprawy. Jednak w toku postępowania, jeśli będzie taka wola stron, może zostać złożony wniosek o wyłączenie tego sędziego ze sprawy – wyjaśnił sędzia Piotr Prusinowski. ©℗

Zakład nie może pozostawać poza kontrolą

W demokratycznym państwie prawa działanie organu administracji publicznej, jakim jest ZUS, nie może pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą ze strony sądu. Dotyczy to również odmowy zawarcia układu ratalnego. Jednak organ rentowy w „przebiegły” sposób próbuje tego uniknąć. Twierdzi, że układ ratalny to umowa i w związku z tym on nie musi wydawać w tego typu sprawach decyzji, a skoro nie ma decyzji, to nie służy odwołanie. W takiej sytuacji dłużnik powinien wystąpić do ZUS o decyzję o odmowie zawarcia układu ratalnego. Jeśli ZUS jej nie wyda, pismo w tej sprawie należy potraktować jak decyzję i zaskarżyć do sądu. Wskazane pismo informacyjne z ZUS zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 par. 1 k.p.a. Jednak tu pojawia się drugi problem: od lat sądy administracyjne „dyskutują” z powszechnymi o tym, które z nich powinny załatwiać spory co do odmowy zawarcia układu ratalnego. W jednym z najświeższych wyroków z 12 stycznia 2023 r. (I SA/Kr 1094/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że na rozstrzygnięcie ZUS w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tylko odwołanie do sądu powszechnego. ©℗

Uchwała celna i słuszna

Choć sam układ ratalny jest umową zadłużonego z ZUS, to ten ostatni zazwyczaj zapomina, że jest instytucją państwową, a jego decyzja o zawarciu bądź nie układu nie powinna być całkowicie dowolna. Fakt – ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza zamęt, nie precyzując statusu negatywnego rozstrzygnięcia. Jednak wniosek o konieczności wydania decyzji można wywieść z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do zaskarżalności decyzji organów. Ponadto strona ubiegająca się o rozłożenie należności na raty powinna mieć możliwość odwołania się od odmowy. Generalnie zresztą przepisy regulujące postępowanie ZUS wobec petentów (np. płatników) są dziurawe i obarczone lukami, na czym organ rentowy skwapliwie korzysta – np. wydłużanie kontroli płatników ponad limity czasowe. Orzecznictwo sądowe powinno ograniczać takie procedery, ponieważ są przejawem samowoli, która w relacjach obywateli z instytucjami państwa nie powinna mieć miejsca. ©℗