Decyzja ministra szkolnictwa wyższego i nauki o odwołaniu członków zespołu identyfikującego budzi wątpliwości prawne i kładzie się cieniem na legalność działania Narodowego Centrum Nauki.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 153; dalej: u.n.c.n.) minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego i nauki powołuje na okres czterech lat zespół identyfikujący członków rady NCN. Działalność tego zespołu jest kluczowa dla prawidłowego ukonstytuowania rady, a w rezultacie – dla działalności centrum. Sporządza on bowiem i przekazuje ministrowi listę co najmniej 24 kandydatów na członków rady, czyli organu, który przeprowadza konkurs na dyrektora NCN, ale też określa m.in. priorytetowe obszary badań podstawowych zgodnych ze strategią rozwoju kraju, tematykę projektów badawczych i warunków przeprowadzania konkursów na ich realizację, ogłasza konkursy na finansowanie stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora czy wyraża zgodę na rozporządzanie przez dyrektora NCN majątkiem centrum.
Odwołać nie można
Ustawa dopuszcza odwołanie dyrektora NCN (art. 9 u.n.c.n.) czy członków rady (art. 16 u.n.c.n.), ale nie przewiduje odwołania członków zespołu identyfikującego. Żeby tak było, przepisy powinny określać, kiedy odwołanie jest dopuszczalne (warunek materialny), a także jaka jest procedura postępowania w tej sprawie (warunek proceduralny). W przeciwnym wypadku obowiązuje zakaz odwoływania. Niedopuszczalność odwołania ma walor gwarancyjny. Gwarantuje członkom zespołu niezależność w wykonywaniu powierzonych zadań, w szczególności – niepodleganie politycznym naciskom ministra.
Członkowie zespołu identyfikującego zostali powołani w listopadzie 2022 r., co oznacza, że mają mandat do działania do końca 2026 r. Tymczasem w czerwcu br. minister poinformował ich, że ich odwołuje. Swoją decyzję zakomunikował w formie e-maili, bez podania podstawy prawnej. Nie podał jej, bo trudno podać coś, co nie istnieje.
Zgodnie z art. 7 konstytucji minister, tak samo jak każdy inny organ władzy publicznej, działa na podstawie prawa i w jego granicach. Oznacza to, że każdą czynność podejmuje na podstawie posiadanej kompetencji, tj. kompetencji, która została mu przyporządkowana w akcie normatywnym. W państwie prawnym (art. 2 konstytucji) wobec organów władzy nie działa reguła, że „co nie jest zakazane, jest dozwolone”. Zgodnie z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) akt działania ministra, realizujący funkcję stosowania prawa (w tym przypadku u.n.c.n.), musi być oparty na konkretnej podstawie prawnej i zarazem (czego też zabrakło w piśmie ministra) zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
W opisywanym przypadku minister był zobowiązany podać przepis, na podstawie którego jest kompetentny władczo kształtować sytuację prawną członków zespołu identyfikującego. Obiektywne nieistnienie podstawy prawnej działania ministra skutkuje jego wadliwością. Takiej kompetencji do działania minister nie jest władny wykreować nawet wtedy, kiedy swoje działanie uznaje za słuszne i niezbędne do prowadzonej przez siebie polityki. Niespełnienie tej przesłanki każe postawić pytanie o skutki prawne działania ministra w tej sprawie.
Skutki odwołania
Są one dwojakie. Pierwsza grupa skutków odnosi się do odpowiedzialności ministra za działalność bez podstawy prawnej, w tym w kontekście przekroczenia uprawnień (art. 231 kodeksu karnego). Tę grupę skutków pomijam.
Druga grupa skutków związanych z działaniem ministra dotyczy składu osobowego zespołu identyfikującego i konstytuowania rady NCN. W tym zakresie zastosowanie ma konstrukcja zatrutego drzewa. Z zatrutego drzewa nie rodzą się zdrowe owoce. Ze stanu naruszenia prawa nie można wywodzić pozytywnych następstw prawnych. Obarczone wadą prawną przerwanie kadencji członków zespołu identyfikującego sprawia, że tak, jak w sposób wadliwy prawnie minister pozbawił ich zdolności wykonywania powierzonych zadań, tak w sposób wadliwy powołał nowych członków zespołu identyfikującego. W dalszej kolejności nie jest wykluczone, że wadliwie ukonstytuowany zespół identyfikujący sporządzi i przekaże ministrowi listę co najmniej 24 kandydatów na członków rady NCN, spośród których minister powoła radę.
Działalność ministra bez podstawy prawnej jest obarczona wadą materialnoprawną. Ciężar tej wady wywołuje określone konsekwencje – w postaci nieważności tej działalności (art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a.). Jest to wada nieusuwalna. Z braku kompetencji do działania nie daje się wykrzesać kompetencji do działania. Wysłane e-maile są aktami pozornymi, niemającymi mocy prawnej. W ujęciu czasowym nieważność działania ministra nie wywołała skutku prawnego od samego początku, tj. od momentu wydania przez niego e-maili (ex tunc). Późniejsze ogłoszenie tej nieważności przez sąd ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Dochodzi do niego, gdyż nieodłączną składową państwa prawnego jest konieczność usuwania z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów działania organów władzy publicznej.
Oprócz prawnych skutków działania ministra trzeba mieć na uwadze faktyczne skutki. Niewątpliwie także działania obarczone wadą prawną wywołują faktyczne następstwa. Tylko od zachowania uczestników stosunków prawnych zależy ich zakres i – co się z tym wiąże – zakres następstw prawnych. Za jakiś czas może się okazać, że konkursy przeprowadzone przez NCN są nieważne, bo u podstaw konstytuowania jego organów doszło do naruszenia prawa i utworzono inny podmiot niż ten, o którym mowa w u.n.c.n. ©℗
