W publikacji „Co dalej z Polską Komisją Akredytacyjną” (DGP 154/2024) pani mec. dr Monika Kwiecień-Miland stawia pytania o docelowy model funkcjonowania tej instytucji. Porusza m.in. ważne problemy zasadności sądowo-administracyjnej odpowiedzialności PKA za jej opinie czy pożądanego profilu ekspertów. Moim zdaniem bliższego naświetlenia wymaga także problem jednoznaczności, precyzji i koherencji wymagań, jakich spełnienie po stronie uczelni weryfikuje PKA. A jest to kluczowe także z uwagi na obniżanie ryzyk korupcjogenności mechanizmów opiniowania przez PKA.
Związanie (się) ministra a prawo skargi do sądu
Fundamentem regulacji administracyjnych powinna być jednoznaczność wymogów, których spełnienie daje możliwość podjęcia i prowadzenia danego rodzaju działalności. Ustawa z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) nakazuje poprzedzić opinią PKA decyzję ministra w sprawie pozwolenia na utworzenie studiów. Teoretycznie opinia nie wiąże ministra, ale w praktyce i w deklaracji ma być inaczej. Podczas wystąpień medialnych minister Dariusz Wieczorek zapewnił, że dopóki będzie kierował resortem nauki i szkolnictwa wyższego, dopóty w przypadku negatywnej opinii PKA nie będzie zgody na utworzenie nowego kierunku studiów w Polsce.
„Przynajmniej za moich czasów nie będzie takich sytuacji, że jeżeli PKA wyda negatywną opinię o tworzeniu kierunku lekarskiego, a zresztą – jakiegokolwiek innego – to ja dam zgodę na jego utworzenie. Jeżeli stawiamy na jakość kształcenia, to trzeba być konsekwentnym” – powiedział minister nauki na konferencji prasowej.
Taka deklaracja, choć merytorycznie zrozumiała, pozwala zapytać, czy z uwagi na tezy zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 510/23) ocena PKA de facto nie staje się (wskazując za NSA) „wywodząca bezpośrednie skutki prawne dla uczelni”. Bo jeśli tak, to powraca pytanie o prawo ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na taką ocenę.
Pojęcia nieostre
PKA wydaje opinię w oparciu o kryteria sformułowane w rozporządzeniu ministra wydanym na podstawie art. 248 ustawy. Brzmienie rozporządzenia wskazuje zakresy poddane ocenie. Na podstawie art. 256 ustawy w Statucie PKA określa się „szczegółowe kryteria i tryb dokonywania oceny programowej i oceny kompleksowej”. Wydaje się zasadne, by szczegółowe kryteria były sformułowane w sposób pozwalający zero-jedynkowo ocenić, czy dane kryterium jest albo nie jest spełnione. Tymczasem niektóre szczegółowe kryteria ujęte w załączniku do Statutu PKA to pojęcia nieostre, niedookreślone, np.: „zapewnia efektywne wykorzystanie czasu”, „zapewniają prawidłową realizację”, „są zorientowane na studentów”, „opisują, w sposób trafny, specyficzny, realistyczny”, są „zorientowane na potrzeby otoczenia społeczno-gospodarczego”. Polemika z uznaniem ich za niespełnione może wiązać się z trudnościami wyznaczenia wzorca oczekiwań, tym bardziej że nie każdą opinię formułuje w jej propozycji ten sam skład personalny w PKA.
Nadto można zapytać, czy kryterium szczegółowe 4.2. z załącznika nr 2 do Statutu PKA w brzmieniu „Polityka kadrowa zapewnia dobór nauczycieli akademickich i innych osób prowadzących zajęcia, oparty o transparentne zasady i umożliwiający prawidłową realizację zajęć, uwzględnia systematyczną ocenę kadry prowadzącej kształcenie, przeprowadzaną z udziałem studentów, której wyniki są wykorzystywane w doskonaleniu kadry, a także stwarza warunki stymulujące kadrę do ustawicznego rozwoju” mieści się w zakresie kryterium z rozporządzenia, które brzmi: „poziom kompetencji i doświadczenia kadry prowadzącej kształcenie”? Bo może ocena już nie samej kadry, a „polityki kadrowej” uczelni jest czymś więcej? Chyba, że uznamy iż kryterium szczegółowe 4.2 „zahacza” jeszcze o kryterium z rozporządzenia pkt 10: „sposoby doskonalenia jakości kształcenia i ich skuteczność”. Z pewnością jednak zobiektywizowanie oceny, czy polityka kadrowa „zapewnia”, a zasady są dość „transparentne” i „umożliwiające”, może wymykać się zero-jedynkowości, opierać się na swego rodzaju uznaniu. Tym bardziej na akceptację zasługuje postulat, by standard uzasadnienia zbliżyć do wymaganego dla decyzji administracyjnych, a prawidłowość jego poprowadzenia móc weryfikować poza i ponad PKA.
Prawo powielaczowe
Kolejny poziom lub próba dookreślenia kryteriów szczegółowych faktycznie dokonuje się poprzez tzw. karty spełnienia standardów jakości kształcenia. Na tym poziomie także należałoby monitorować, czy zawarte w nich sformułowania nie wykraczają poza zakres kryteriów szczegółowych, a nawet ogólnych. Na przykład, czy zwrot „Treści programowe są kompleksowe i specyficzne dla zajęć tworzących program studiów i zapewniają uzyskanie wszystkich efektów uczenia się” (standard 2.1b K_2_KSSJK_OA+KNO) mieści się w zakresie kryterium szczegółowego (standard 2.2. załącznika 2 do Statutu), w brzmieniu „Harmonogram realizacji programu studiów oraz formy i organizacja zajęć, a także liczba semestrów, liczba godzin zajęć prowadzonych z bezpośrednim udziałem nauczycieli akademickich lub innych osób prowadzących zajęcia i szacowany nakład pracy studentów mierzony liczbą punktów ECTS, umożliwiają studentom osiągnięcie wszystkich efektów uczenia się.”, bo przecież „umożliwić” to znacznie mniej niż „zapewnić”.
Inny przykład: rozporządzenie definiuje kryterium: „stopień umiędzynarodowienia kształcenia”, zaś w załączniku do Statutu PKA w pkt 7.1. wskazano: „Zostały stworzone warunki sprzyjające umiędzynarodowieniu kształcenia na kierunku, zgodnie z przyjętą koncepcją kształcenia, to jest nauczyciele akademiccy są przygotowani do nauczania, a studenci do uczenia się w językach obcych, wspierana jest międzynarodowa mobilność studentów i nauczycieli akademickich, a także tworzona jest oferta kształcenia w językach obcych, co skutkuje systematycznym podnoszeniem stopnia umiędzynarodowienia i wymiany studentów i kadry”. A jeśli „stopień umiędzynarodowienia” to coś prostszego w ocenie niż „stworzenie warunków sprzyjających umiędzynarodowieniu…”, bo w tym drugim samo słowo „sprzyjać” otwiera definicyjno-dowodową dal bezbrzeżną. Podobnie, czy zwrot: „rodzaj, zakres i zasięg umiędzynarodowienia procesu kształcenia są zgodne z koncepcją i celami kształcenia” (standard 7.1a K_7_KSSJK_OA+KNO) mieści się w zakresie „stopień umiędzynarodowienia kształcenia”? Przecież ocena zgodności z „koncepcją i celami kształcenia” może być tak różna, jak różne mogą być same koncepcje i cele kształcenia, zwłaszcza jeśli są formułowane w oficjalnych dokumentach uczelni z pominięciem werbalizacji rynkowych oczekiwań popytu i kadrowych możliwości podażowych placówki.
20 lat walki o jakość formalną
W szkolnictwie wyższym przyjęto założenie, że spełnienie danych parametrów oznacza należytą jakość, nazwijmy ją formalną. Ocena PKA, że takowe spełniono, nie musi być tożsama z poczuciem studenta, że jest dobrze kształcony, ale może warunkować zgodę ministra na prowadzenie danych studiów. Przyglądam się (a bywa to obserwacja uczestnicząca) funkcjonowaniu PKA od czasu jej powstania. Węzłowym problemem było zawsze oczekiwanie przewidywalności zasad oceny, ich jednoznaczności, aby należycie przygotowana do niej uczelnia miała pewność wyniku. Wszak nieoznaczoność reguł gry może sprzyjać powstawaniu sytuacji korupcjogennych. W każdej kolejnej kadencji PKA następował przyrost szczegółowości regulacji, transparentności ich sformułowania. Aktualnie dalszą poprawę widzę także w uzasadnieniach niekorzystnych dla uczelni uchwał Prezydium PKA. A mimo to odczucie niejasności wymagań PKA wydaje się obecne w sektorze szkolnictwa wyższego, zaś problemy wokół biura PKA (nie przesądzając niczego w tej sprawie) nakazują przemyśleć fundamenty mechanizmu oceny. Nadal bowiem uczelnia może nie być w stanie jednoznacznie odczytać, jakie konkretne wartości i wymogi w danym kryterium spełniając, uzyska opinię pozytywną i będzie miała szansę na pozwolenie ministra, by prowadzić dane studia.
Na razie PKA będzie rozdarta między akredytacyjnymi możliwościami i ambicjami a realnie kontrolno-koncesyjną funkcją, jaka wynika z praktyki systemu i regulacji, w każdej z tych ról mogą być niedopasowania. Być może podejmowane prace nowelizacyjne obejmą także próbę doprecyzowania czy może nawet pełnego rozdzielenia tych dwóch obszarów. Tymczasem możliwe są korekty Statutu PKA i doskonalenie jakości uzasadnień jej rozstrzygnięć. Bo jeśli ocena PKA ma być „ekspercką” w tym znaczeniu, że w istotnym zakresie może jawić się trudna do przewidzenia lub weryfikacji poza samą PKA, to jej odbiór nadal może budzić kontrowersje. ©℗
